市場經(jīng)濟體制與公共財政框架

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1、市場經(jīng)濟體制與公共財政框架 中國財政收支實踐面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)　　對于財政收支的困難，最初我們是把它作為改革的成本來看待的幾乎從改革開放的那一天起，中國的財政收支便一直

2、處于困難境地。在經(jīng)濟高速增長時期如此，進入經(jīng)濟低迷階段亦是這樣。不僅中央財政的日子難過，地方財政的收支安排也不同程度地捉襟見肘。而且，往前看，如果不在財政收支格局上做出大的調(diào)整，這種困難狀況恐怕會有增無減，甚至延續(xù)至21世紀(jì)。 　　由此提出的問題是：究竟什么原因造成了中國財政收支的困難境地？我們還能否找到一條走出財政困境的通道？ 　　對于財政收支的困難，最初我們是把它作為改革的成本來看待的，以為隨著改革舉措的逐步到位，財政收支的壓力將自動趨于減輕。后來，又將其同市場經(jīng)濟體制聯(lián)系起來，以為搞市場經(jīng)濟，就會與財政困難相伴。但是，隨著時間的推移，研究視界的放寬，我們發(fā)現(xiàn)：改革舉措的出臺和市場經(jīng)

3、濟體制的建立，同財政收支的困難并不具有必然的聯(lián)系。問題的真正原因，還得從財政運行機制同整體經(jīng)濟環(huán)境的關(guān)系中去尋找。 　　看起來，站在宏觀的層次上，回過頭來看一下這些年來我們在財政運行機制上所走過的歷程，是十分必要的。 　　我們將計劃經(jīng)濟體制下的財政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財政” 　　在計劃經(jīng)濟的體制環(huán)境中，政府是資源配置的主體?！按蠖鴮挕钡恼毮芊秶瑳Q定了作為政府活動綜合反映的財政職能范圍也是“大而寬”的。國家財政不僅要負責(zé)滿足從國防安全、行政管理、公安司法到環(huán)境保護、文化教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等方面的社會公共需要，負責(zé)進行能源、交通、通訊和江河治理等一系列社會公共基礎(chǔ)設(shè)施和非競爭性基礎(chǔ)產(chǎn)

4、業(yè)項目的投資，而且，還要承擔(dān)為國有企業(yè)提供經(jīng)營性資金、擴大再生產(chǎn)資金，以及彌補虧損的責(zé)任，甚至要為國有企業(yè)所擔(dān)負的諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補貼，等等。正是由于財政職能范圍所帶有的事無巨細、包攬一切的特征，我們將計劃經(jīng)濟體制下的財政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財政”。 　　財政職能范圍的“大而寬”在財政支出上的反映，便是規(guī)模的“超?！?。財政支出規(guī)模的“超?！?，反過來又要求和規(guī)定著政府把幾乎所有的社會資源集中到自己手里，形成“超?！彼降呢斦杖搿＿@在那個時候，并不難辦到。那一時期的特殊的財政收入機制，恰好提供了這樣一種前提。 　　按照馬克思曾在《哥達綱領(lǐng)批

5、判》中勾畫的社會主義社會的產(chǎn)品分配模式構(gòu)建起來，并與那個時期的計劃經(jīng)濟體制環(huán)境相適應(yīng)，以“先扣后分”為特點的財政收入機制，可大致概括如下： 　　——1953年頒布的《關(guān)于實行糧食的計劃統(tǒng)購和計劃供應(yīng)的命令》，賦予了政府按相對偏低的壟斷價格統(tǒng)一收購和銷售農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)力。在對農(nóng)副產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的條件下，農(nóng)民剩余的農(nóng)副產(chǎn)品，只能按照國家規(guī)定的相對偏低的價格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一賣給國有商業(yè)部門。國有商業(yè)部門所執(zhí)行的統(tǒng)購價格同市場價格（影子價格）之間的差額，事實上是對農(nóng)民所創(chuàng)造的社會產(chǎn)品進行的必要扣除。通過這一渠道，政府不僅掌握了貨幣流向農(nóng)民“口袋”的閘門，而且，隨著低價的農(nóng)副產(chǎn)品銷往城市，工業(yè)的原材料投入成本

6、因此直接降低，城市居民亦因此獲得實物福利（生活費用降低），并間接降低了工業(yè)的勞動投入成本。 　　——1956年出臺的《國營企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)工資等級制度》，亦即八級工資制，賦予了政府統(tǒng)一掌管城市職工工資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織城市職工工資調(diào)配的權(quán)力。在八級工資制度下，政府通過壓低工資標(biāo)準(zhǔn)，減少升級頻率的辦法，將城市職工的工資水平控制在偏低狀態(tài)。偏低的城市職工工資水平同正常的工資水平（與經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配或市場工資水平）之間的差額，事實上是對城市職工所創(chuàng)造的社會產(chǎn)品進行的扣除。通過這一渠道，政府不僅掌握了貨幣流向城市職工“口袋”的閘門，而且，隨著城市職工工資水平的人為降低，工業(yè)的勞動投入成本又一次被降低了

7、。 　　——在工業(yè)的原材料投入成本和勞動投入成本被人為降低了的同時，那一時期的工業(yè)品實行計劃價格制度。工業(yè)品的計劃價格又長期偏高于農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購價格（即所謂工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”）。于是，在低成本和高售價的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤。 　　　——在始自建國初期且?guī)资晡醋兊呢斦y(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國有經(jīng)濟單位（其中主要是國有工業(yè)企業(yè)）的純收入基本上都交由財政集中支配，其本身能夠自主支配的財力極其有限。通過財政上的統(tǒng)收，“匯集”在國有經(jīng)濟單位中的高利潤便轉(zhuǎn)移到政府手中，形成了財政收入的主要來源。再加上不占大頭兒的來源于稅收的那一部分收入，其結(jié)果，整個財政收入水平達到了“超常”狀態(tài)。 　　也

8、正是在這樣一種特殊的財政收入機制背景下，當(dāng)時我國的財政收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特征：一是稅利并存，以利為主；二是來自國有經(jīng)濟單位的繳款占大頭兒。如在1978年，以全國財政收入總額為100％， 來源于國有經(jīng)濟單位上繳的利潤和稅收分別為51％和35.8％， 兩者合計86.8％。 　　走出現(xiàn)實財政收支困難境地的希望，在于重構(gòu)財政運行機制 　　市場化的改革進程，帶來了財政收入機制的極大變化。一方面，先后幾次較大幅度地提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格直至基本取消對農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷，在削弱了政府對流向農(nóng)民“口袋”的貨幣的控制力的同時，亦增加了工業(yè)的原材料投入成本，并因此加大了城市居民的生活費用開支，從而增加了工業(yè)的勞動

9、投入成本。另一方面，政府放寬城市職工的工資管理和擴大企業(yè)財權(quán)，在削弱了政府對流向城市職工“口袋”貨幣的控制力的同時，城市職工的工資收入相應(yīng)提高并逐步向市場化的工資標(biāo)準(zhǔn)靠攏，進一步加大了工業(yè)的勞動投入成本。隨著工業(yè)部門利潤水平的下降，原有的財政收入機制逐漸被打破甚至不復(fù)存在了。財政收入（不包括債務(wù)收入）占GDP的比重大幅度下降。 　　財政收入機制的變化，客觀上要求財政支出規(guī)模隨之削減。這當(dāng)然要以相應(yīng)壓縮財政的職能范圍為條件。然而，在既得利益格局難以觸動和財政支出本身剛性的制約下，壓縮財政職能范圍未能引起應(yīng)有的重視，反而被極力加以維持。加之經(jīng)濟體制改革的各項舉措又需要財政增加支出給予支持，加快經(jīng)

10、濟的發(fā)展亦需要靠增加支出來換取，財政職能范圍事實上又有所擴大，其結(jié)果，又導(dǎo)致了財政支出規(guī)模的急劇膨脹。 　　問題不止于此。在各方面的政府支出需求迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入的各級政府部門，轉(zhuǎn)而操用非規(guī)范性的行政手段去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號下，各級政府部門開始自立收費項目，介入財政性分配。以收費形式取得的收入，既然被視作非規(guī)范性的創(chuàng)收范疇，自然要由各個部門自收自支，放到預(yù)算之外。事情一旦走到這一步，國家機器的運轉(zhuǎn)，政府職能的履行，也就越來越離不開非規(guī)范性政府收入的支撐，進而成為一件積重難返的事情

11、。 　　如果上述認識基本不錯，那么，中國財政收支困難的全部癥結(jié)可能在于：財政運行機制的調(diào)整，未能與整體經(jīng)濟體制的變革銜接、配套。進一步的推論也就在于：走出現(xiàn)時財政收支困難境地的希望，在于重構(gòu)財政運行機制。 　　搞市場經(jīng)濟，就要搞公共財政 　　重構(gòu)中國的財政運行機制，首先要確立一個恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。那么，中國財政運行機制的重構(gòu)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是什么？ 　　計劃經(jīng)濟體制下的財政運行機制，我們是按照“生產(chǎn)建設(shè)財政”的模式來構(gòu)建的。由計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟，經(jīng)濟體制環(huán)境變化了，財政運行機制顯然要按照與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的模式去構(gòu)建。 　　綜觀世界上實行市場經(jīng)濟制度國家的財政運行機制，盡管形式各異，側(cè)重點多

12、樣，但其基本模式是相似的。這就是，以滿足社會公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。這種為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式，在理論上亦被稱之為“公共財政”。 　　具體來說，公共財政的基本特征包括如下幾個方面： 　　社會公共需要就是不能通過市場得以滿足或者通過市場解決得不能令人滿意的需要 　　第一，著眼于滿足社會公共需要。相對于帶有事無巨細、包攬一切特征的“生產(chǎn)建設(shè)財政”的職能范圍而言，公共財政的職能范圍是以滿足社會公共需要為口徑界定的。凡不屬于或不能納入社會公共需要領(lǐng)域的事項，財政就不去介入。凡屬于或可以納入社會公共需要領(lǐng)域的事項，財政就必須涉足。 　　所

13、謂社會公共需要，是相對于私人個別需要而言的。它指的是社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要。相比之下，其突出的特征在于，一是它的整體性。也就是它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。二是它的集中性。也就是它要由整個社會集中執(zhí)行和組織，而不能由哪一個或哪一些社會成員或企業(yè)通過分散的活動來加以滿足。三是它的強制性。也就是它只能依托政治權(quán)力、動用強制性的手段，而不能依托個人意愿、通過市場交換的行為加以實現(xiàn)。易于看出，社會公共需要就是不能通過市場得以滿足或者通過市場解決得不能令人滿意的需要。據(jù)此界定的具有代表性的財政職能事項是：

14、 　　1.提供公共物品或服務(wù)。公共物品或服務(wù)是典型的用于社會公共需要的物品或服務(wù)。之所以要由政府通過財政手段來提供這類物品或服務(wù)，主要是因為，（1）它是向整個社會提供，全體社會成員聯(lián)合消費，共同受益。即它具有效用的非分割性；（2 ）一個或一些社會成員享受這些物品或服務(wù)，并不排斥、妨礙其他社會成員同時享用。即它具有消費的非競爭性；（3 ）它在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為其付款的社會成員排除在受益范圍之外。即它具有受益的非排他性。具有如此特點的物品或服務(wù)，顯然企業(yè)不愿也無能力生產(chǎn)，必須由政府擔(dān)當(dāng)起提供的責(zé)任。社會治安、環(huán)境保護、公路修建等等，便是這類物品或服務(wù)的突出代表。 　　2.調(diào)節(jié)收入分配。一般而

15、言，決定市場經(jīng)濟條件下居民收入分配狀況的因素，一是每個人所能提供的生產(chǎn)要素（如勞動力、資本、土地等）的數(shù)量；二是這些生產(chǎn)要素在市場上所能獲得的價格。由于人們所擁有（或繼承）的生產(chǎn)要素的差別，人與人之間的收入分配狀況往往高低懸殊，客觀上需要社會有一種有助于實現(xiàn)公平目標(biāo)的再分配機制。在市場機制的框架內(nèi)，又不存在這樣的再分配機制，只有借助于非市場方式——政府以財政手段去調(diào)節(jié)那些由此而形成的居民收入分配上的高低懸殊現(xiàn)象，實現(xiàn)收入公平分配的社會目標(biāo)。 　　3.促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。自發(fā)的市場機制并不能自行趨向于經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，相反，由總需求和總供給之間的不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的經(jīng)濟波動，是經(jīng)常發(fā)生的。為此，需要政府

16、作為市場上的一種經(jīng)濟力量，運用宏觀上的經(jīng)濟政策手段有意識地影響、調(diào)節(jié)經(jīng)濟，保證宏觀經(jīng)濟得以穩(wěn)定、均衡地向前發(fā)展。其中，通過不同時期財政政策的制定和財政實踐上的制度性安排，來維系總供給和總需求之間的大致平衡，便是政府所掌握和運用的重要政策手段之一。 　　可以看出，上述事項基本上是限定在滿足整個社會的公共需要這一層次的。由此構(gòu)建起來的財政職能范圍格局，相對于計劃經(jīng)濟條件下的“大而寬”的財政職能范圍來說，是“小而窄”的。這也正是實行市場經(jīng)濟國家的財政模式大都稱之為公共財政的主要原因。 　　政府只應(yīng)站在場外充當(dāng)裁判員，而一般不能作為運動員親自入場 　　第二，立足于非盈利性。相對于計劃經(jīng)濟體制中直

17、接介入競爭性領(lǐng)域的“生產(chǎn)建設(shè)財政”而言，在市場經(jīng)濟條件下，政府和企業(yè)所扮演的角色截然不同。企業(yè)作為經(jīng)濟行為主體，其行為的動機是利潤最大化。它要通過參與市場競爭實現(xiàn)牟利的目標(biāo)。政府作為社會管理者，其行為的動機不是也不能是取得相應(yīng)的報償或盈利，而只能以追求公共利益為己任。其職責(zé)只能是通過滿足社會公共需要的活動，為市場的有序運轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。即便有時提供公共物品或服務(wù)的活動也附帶產(chǎn)生一定的、數(shù)額不等的利潤，但其基本的出發(fā)點或歸宿仍然是滿足社會的公共需要，而不是盈利。若打比方，就是政府只應(yīng)站在場外充當(dāng)裁判員——為市場經(jīng)濟主體提供公共服務(wù)，而一般不能作為運動員親自入場，直接參賽。表現(xiàn)在財

18、政收支模式上，那就是，財政收入的取得，要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上。財政支出的安排，要始終以滿足社會公共需要為宗旨。政府的財政收支行為，不應(yīng)也不能帶有盈利的色彩。這是因為： 　　1.作為社會管理者的政府，擁有相應(yīng)的政治權(quán)力。擁有政治權(quán)力的政府，如果直接進入市場參與競爭，追逐盈利，它將很自然的動用政治權(quán)力去實現(xiàn)追逐利潤的愿望。其結(jié)果，很可能會因權(quán)錢交易的出現(xiàn)而干擾和破壞市場的正常運行。 　　2.一旦政府出于盈利的目的而作為競爭者進入市場，市場與政府分工的基本規(guī)則將會被打亂。由于政企不分，本應(yīng)著眼于滿足社會公共需要的政府行為，很可能異化為追逐私人利潤的企業(yè)行為。其結(jié)果，政府活動

19、會偏離其追求公共利益的公共性軌道，財政性資金也會因用于牟取利潤項目而使社會公共需要的領(lǐng)域出現(xiàn)“缺位”。 　　3.只要政府活動超出滿足社會公共需要的界限而延伸至競爭性領(lǐng)域，包括財政收支在內(nèi)的整個政府行為，就免不了對各個經(jīng)濟行為主體的差別待遇。如對自身出資的企業(yè)或項目，在財政收支的安排上給予特殊的優(yōu)惠。而對非自身出資或?qū)ψ陨沓鲑Y的企業(yè)或項目有可能產(chǎn)生競爭的企業(yè)或項目，在財政收支的安排上給予特殊的歧視。其結(jié)果，著眼于滿足社會公共需要的財政收支活動，會因厚此薄彼而違背市場正常和正當(dāng)競爭的公正性，甚至給市場經(jīng)濟的有序發(fā)展造成障礙。 　　既然大家的事情大家有份，社會成員對于公共財政的運作便有著強烈的監(jiān)

20、督意識 　　第三，收支行為規(guī)范化。與計劃經(jīng)濟條件下的“生產(chǎn)建設(shè)財政”有所不同，公共財政既是以滿足社會公共需要為基本著眼點的，它便與全體社會成員的切身利益直接掛上了鉤。不僅財政收入要來自于社會成員的繳納，財政支出要用于向社會成員提供公共物品或服務(wù)的事項，就是財政收支出現(xiàn)差額而帶來的成本和效益，最終仍要落到社會成員的身上。所以，既然大家的事情大家都有份，社會成員對于公共財政的運作便有著強烈的監(jiān)督意識，從而要求和決定著政府財政收支行為的規(guī)范化： 　　1.以法制為基礎(chǔ)。即是說，財政收入的方式和數(shù)量或財政支出的去向和規(guī)模必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者，想怎么花便

21、怎么花。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都必須先立法，后征收。無論哪一類項目、哪一類性質(zhì)的支出，都必須依據(jù)既有的制度來安排。 　　2.全部政府收支進預(yù)算。政府預(yù)算不僅是政府的年度財政收支計劃，還是財政收支活動接受立法機關(guān)和社會成員監(jiān)督的重要途徑。通過政府預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行和決算，可以使政府的收支行為從頭到尾處于立法機關(guān)和社會成員的監(jiān)督之下。這即是說，預(yù)算的實質(zhì)是透明度和公開化，并非簡單地將政府收支交由哪一個部門管理或列入哪一類表格反映。由此推演，政府的收與支，必須全部置于各級立法機關(guān)和全體社會成員的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。 　　順便指出，在實行市場經(jīng)濟體

22、制的國度里，一般不存在所謂“預(yù)算外資金”。我國現(xiàn)在使用的預(yù)算外資金概念，還是建國初期從前蘇聯(lián)東歐國家那里引進、并從計劃經(jīng)濟年代沿襲下來的。即便不作更深一步的考察，也會發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金同計劃經(jīng)濟密切相關(guān)，而與市場經(jīng)濟不相容。就這個意義講，隨著市場化改革的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的日趨完善，在中國，預(yù)算外資金這個概念終究要退出歷史舞臺。 　　3.財政稅務(wù)部門總攬政府收支。也就是，所有的政府收支完全歸口于財政稅務(wù)部門管理——從社會成員那里籌措資金，然后，轉(zhuǎn)手供給各個政府職能部門作為活動經(jīng)費，而不讓各個政府職能部門分別向自己的服務(wù)或管理對象直接收錢、花錢。不論是稅收，還是收費，抑或其他別的什么形式的收

23、入，都要由財政稅務(wù)部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入，如關(guān)稅、規(guī)費交由特定的政府職能部門收取，那至多也是一種在“收支兩條線”前提下的“代收”“代征”。這樣做的好處，就是要切斷各個政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤。

24、 　　我們在選擇市場經(jīng)濟體制的同時，也就注定了要走公共財政的道路 　　對照實行市場經(jīng)濟制度國家的公共財政模式，再來看一下現(xiàn)時我國財政收支實踐的困難現(xiàn)狀，不難得出下述結(jié)論：瞻前顧后，我們也得走公共財政的道路。看起來，正如社會主義亦有市場，資本主義亦有計劃一樣，公共財政也并非西方國家的專利品。我們在選擇市場經(jīng)濟體制的同時，也就注定了

25、要走公共財政的道路。搞市場經(jīng)濟，就要搞公共財政。這可能是我們經(jīng)過了十幾年的舊式財政運行機制同新型市場經(jīng)濟體制的激烈碰撞之后，終于悟出的真諦所在。 　　現(xiàn)實的選擇只能是：按照市場經(jīng)濟的要求和公共財政的概念，重新界定我國財政的職能范圍。在此基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建我國的財政收支機制，適時實現(xiàn)由生產(chǎn)建設(shè)財政向公共財政的轉(zhuǎn)變。 　　其實，改革開放以后的這些年來，我們的財政收支格局已經(jīng)在逐步朝著公共財政的方向邁進。比如，在過去，我們一向把基本建設(shè)支出占財政支出的較大比重作為生產(chǎn)建設(shè)財政的主要標(biāo)志，而現(xiàn)在這個比重數(shù)字已經(jīng)從1979年的40.4％一路下滑至不足10％。（不含用于啟動經(jīng)濟、以增發(fā)國債來安排的基礎(chǔ)設(shè)

26、施投資）。與此同時，科教文衛(wèi)事業(yè)支出占財政支出的比重，從1979年的13.1％穩(wěn)步提高至目前的20％以上。只不過這些變化在最初的時候，并非主要出自自覺的行動，而多少帶有被迫的色彩或多少屬于困境中的無奈選擇。現(xiàn)在要做的事情是，變困境中的被迫選擇為有目標(biāo)的自覺行動，把公共財政框架的構(gòu)建納入議事日程，使中國財政運行機制真正走上公共財政的道路。不這樣，中國的財政就沒有出路。不如此，社會主義市場經(jīng)濟體制也就不可能真正建立起來。 　　正是基于上述考慮，1998年末的全國財政工作會議明確提出了構(gòu)建公共財政基本框架的目標(biāo)。將現(xiàn)實的問題放到特定的歷史背景下來觀察，可以看出，公共財政基本框架的提出，既是對中國財

27、政改革和發(fā)展目標(biāo)的明確定位，也寄托著我們對走出持續(xù)了多年的財政困境的熱切希望。 　　積極而穩(wěn)妥地構(gòu)建中國的公共財政框架 　　然而，認識到走公共財政道路的必然性只是問題的一個方面，更重要的問題還在于，我們不僅要善于從規(guī)律的層面上思考問題，還要善于找到過河的船和橋：在當(dāng)前的中國，怎樣才能構(gòu)建起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政框架？ 　　應(yīng)當(dāng)看到，構(gòu)建公共財政框架是一項難度非常大的改革。之所以說它難，是因為它牽涉到沿襲多年的既得利益格局。大凡帶來既得利益格局調(diào)整的改革舉措，歷來都要遇到相當(dāng)大的阻力。但難度大，并不意味著沒有實施這項改革的有利條件：中國的改革已經(jīng)進入攻堅階段，在市場化的道路

28、上已經(jīng)取得了長足的進步。財政運行機制的調(diào)整早晚要做，繞不過去。而且，早調(diào)整比晚調(diào)整更有利。這已在某種程度上成為人們的共識。此其一。經(jīng)過20多年的改革，人們越來越習(xí)慣于以市場為參照物來思考問題，人們對于各項改革舉措的出臺已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)某惺芰ΑＳ谑?，許多在過去我們連想都不敢想的事，現(xiàn)在不僅敢想，而且做到了。此其二。構(gòu)建公共財政框架的工作，我們并非從頭做起或推倒重來。且不說有實行公共財政模式國家的經(jīng)驗可以借鑒，單就我國的情況而論，前面說過，這些年來，我們的財政收支格局已經(jīng)有所變化，已有的許多改革舉措符合公共財政模式的基本要求并打下了構(gòu)建公共財政框架的初步基礎(chǔ)。此其三。 　　問題的關(guān)鍵是，圍繞構(gòu)建

29、公共財政框架而采取的政策措施，既要積極——保證順利出臺和實施效果，又要穩(wěn)妥——盡可能化解阻力，換取理解和支持。 　　比較現(xiàn)實和可行的思路是： 　　建設(shè)性支出的安排要始終以滿足社會公共需要為出發(fā)點和歸宿 　　第一，澄清概念，統(tǒng)一認識。對于不少人來講，公共財政還是一個比較新的概念。接觸的時間既短，理解上也就存在著一些偏差。所以，目前很有必要澄清幾個方面的認識： 　　其一，公共財政不等于吃飯財政。將公共財政簡單等同于吃飯財政或理解為財政要從建設(shè)領(lǐng)域完全退出，是目前比較流行的一種說法。然而，環(huán)顧一下身邊的世界，就會發(fā)現(xiàn)，若以凈資本形成為標(biāo)準(zhǔn)，世界上根本不存在無建設(shè)性支出的財政。相反，各種基礎(chǔ)設(shè)

30、施和公用設(shè)施，歷來都是公共物品或服務(wù)的代表，通常都要納入社會公共需要的范圍，或由政府直接出資興辦，或在政府出資占大頭兒的基礎(chǔ)上吸收部分民間資金由政府和民間共同興辦。這就是說，公共財政并非不搞建設(shè)。同過去相比，有所變化的，只是建設(shè)性支出的安排要始終以滿足社會公共需要為出發(fā)點和歸宿。我們需要調(diào)整的，是將那些不屬于或不可納入社會公共需要領(lǐng)域的建設(shè)性支出項目，逐步從財政支出的范圍內(nèi)退出去。從而保證那些屬于或可納入社會公共需要領(lǐng)域的建設(shè)性支出項目的資金供給。 　　其二，公共財政并不意味著不搞甚或取消國有經(jīng)濟。有關(guān)公共財政的另一種比較流行的說法是，公共財政就是不再投資興辦國有經(jīng)濟。其實，同建設(shè)性支出的性

31、質(zhì)相似，財政對國有經(jīng)濟的投資，從根本上說來，也是滿足社會公共需要的途徑之一。各國的經(jīng)驗表明，在公共財政的框架內(nèi)，政府既可以通過直接的公務(wù)活動來提供公共物品或服務(wù)，也可以通過投資于國有經(jīng)濟的途徑來提供公共物品或服務(wù)。這就是說，公共財政同樣要安排對國有經(jīng)濟的投資。同生產(chǎn)建設(shè)財政相比，有所不同的，在于投資國有經(jīng)濟的出發(fā)點和歸宿要始終立足于滿足社會公共需要。我們需要調(diào)整的，是逐步使國有經(jīng)濟從與滿足社會公共需要無關(guān)或可以交由市場解決的競爭性領(lǐng)域退出去。從而，保證那些旨在提供公共物品或服務(wù)或與提供公共物品或服務(wù)密切相關(guān)的國有經(jīng)濟的資金供給。 　　其三，社會公共需要并沒有一個固定的模式。把社會公共需要的內(nèi)

32、容看作一成不變的，甚至機械地列舉哪些項目是社會公共需要，哪些項目就不是社會公共需要，也是目前圍繞公共財政產(chǎn)生的一種誤解。從理論上講來，社會公共需要可以分作三個不同的層次，不同社會公共需要的性質(zhì)有所不同：一是政府保證履行其職能的需要，諸如國防、外交、司法、公安、行政管理以及基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)科研和環(huán)境保護等。二是介乎社會公共需要和私人個別需要之間在性質(zhì)上難以嚴(yán)格區(qū)分、常常要由政府部門給以滿足的一些需要。如高等教育、社會保障、價格補貼等。三是大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，甚至包括基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如郵政、電訊、民航、鐵路電力等，由于耗資規(guī)模巨大，私人無力承擔(dān)，又在經(jīng)濟發(fā)展中處于舉足輕重的地位，其中許多需要

33、也是由政府部門給以滿足。易于看出，除了第一層次的社會公共需要屬于典型的公共需要、具有相對固定的性質(zhì)之外，其余兩個層次的社會公共需要（甚至包括第一層次的某些需要）則是不斷變化的，在不同時期、不同國情背景下有不同的表現(xiàn)。比如，按照古典學(xué)派的說法，宏觀調(diào)控、收入分配就不屬于社會公共需要之列。而到了凱恩斯主義時代，在現(xiàn)代經(jīng)濟條件下，它們便成了社會公共需要的不可或缺的內(nèi)容了。再比如，支持國有企業(yè)改革支出， 甚至包括支持處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)改革支出，從財政應(yīng)當(dāng)逐步退出競爭性領(lǐng)域的角度看，它們不應(yīng)屬于社會公共需要。但是，換一個角度而站在中國現(xiàn)時國情背景的立場上，這些企業(yè)的改革與發(fā)展事關(guān)整個經(jīng)濟社會的穩(wěn)定

34、發(fā)展，它們便屬于必不可少的社會公共需要內(nèi)容而必須加以滿足了。所以，對于社會公共需要以及由此界定的公共財政支出范圍，不能機械地去理解，而應(yīng)置于特定的歷史背景下用發(fā)展變化的眼光來看待。 　　能否界定好財政的職能范圍，關(guān)鍵要看政府的職能究竟能否規(guī)范化 　　第二，從規(guī)范政府職能入手，科學(xué)地界定財政職能范圍，消除“越位”與“缺位”。財政支出的實質(zhì)，說到底，是政府活動的成本。能否界定好財政的職能范圍，關(guān)鍵要看政府的職能究竟能否規(guī)范化。所以，構(gòu)建公共財政框架的重心，要放在規(guī)范政府職能上。 　　規(guī)范政府職能的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然是滿足社會公共需要或糾正市場失靈。按照滿足社會公共需要這個標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)存的政府職能事項逐

35、一鑒別、篩選，可以達到兩個互為關(guān)聯(lián)的目的：一是消除“越位”——政府管了不該管的、不屬于社會公共需要領(lǐng)域的事。二是消除“缺位”——政府該管的、本屬于社會公共需要領(lǐng)域的事沒有管好。 　　就目前的情況看，可以納入“越位”之列的事項不少。比如，競爭性領(lǐng)域的投資。競爭性活動是典型的市場活動，按照“市場能干的，就交給市場”的原則，財政無論如何要從競爭性領(lǐng)域退出去。雖然這需要有一個過程，但是，除非視作一種社會公共需要，否則，財政不應(yīng)再在競爭性領(lǐng)域投資辦企業(yè)。再如，應(yīng)用性研究。它與基礎(chǔ)性研究的性質(zhì)不同，后者屬于公共物品或服務(wù)范疇，其成果為社會所共享，不能作為商品出售，財政理應(yīng)給予支持，負擔(dān)全部經(jīng)費。前者的成

36、果可以直接運用于生產(chǎn)和生活，在專利制度下可以作為商品出售，研究費用既可以由此得到補償，還可獲得相應(yīng)盈利，財政就不應(yīng)負擔(dān)或不應(yīng)全部負擔(dān)其經(jīng)費。還如，一般性文藝團體。它們的經(jīng)營收入，同樣可以彌補成本和盈利，應(yīng)當(dāng)實行企業(yè)化管理，財政不應(yīng)提供經(jīng)費。又如，彌補國有企業(yè)虧損（特別是彌補競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)虧損）以及給予一般加工工業(yè)的投資補貼，從發(fā)展的角度看，它們絕對不是社會公共需要領(lǐng)域的事項，財政必須逐步退出去，如此等等?？梢砸暈椤叭蔽弧钡氖马椧灿性S多。比如，社會保障。在實行市場經(jīng)濟制度的國家中，社會保障作為一種社會公共需要頗受各國政府重視，財政在社會保障方面的支出歷來不是一個小數(shù)。隨著我國市場經(jīng)濟進程的

37、逐步加快，社會保障體系欠缺對于改革的制約作用，已經(jīng)越來越突出地顯露出來。所以，財政應(yīng)當(dāng)加大這方面的投入，將社會保障體系的建立和運作作為一項重要的職能。又如，調(diào)節(jié)收入分配。從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟，政府不再擁有直接調(diào)節(jié)收入分配的工具，而只能使用間接手段，財政恰恰具有作為間接調(diào)節(jié)收入分配手段的有利條件。但在這個方面，財政幾乎一直沒有多少作為。從社會公共需要的角度看，財政的確應(yīng)當(dāng)將其納入職能范圍。再如，科學(xué)教育事業(yè)。無論從其給全社會帶來的經(jīng)濟效益或社會效益來看，科學(xué)教育事業(yè)都屬于社會公共需要領(lǐng)域。相對于世界各國的平均水平而言，我國對科學(xué)教育事業(yè)的財政投入歷來不足，欠賬很多。到今天，我們連1993年《中

38、國教育改革和發(fā)展綱要》所制定的“財政性教育經(jīng)費支出占GNP 的比例本世紀(jì)末達到4％”的目標(biāo)都實現(xiàn)不了。甚至， 與這個目標(biāo)的距離還在進一步拉大之中。增加對科學(xué)教育事業(yè)的投入，實際上已經(jīng)勢在必行。除此之外，諸如宏觀調(diào)控、環(huán)境保護、維護市場秩序等都是市場本身所不能解決的問題，都屬于社會公共需要領(lǐng)域，財政在過去給予的注意也存在著明顯的不足。 　　從“越位”的領(lǐng)域退出并補足“缺位”的事項之后，我們便可糾正因“越位”和“缺位”而帶來的政府職能“錯位”現(xiàn)象，科學(xué)地界定財政的職能范圍，從而實現(xiàn)向市場經(jīng)濟所要求的“小而窄”的財政職能范圍格局的轉(zhuǎn)變。 　　基本思路可以簡單地概括為“以支定收” 　　第三，以支

39、定收，界定財政收支的適度規(guī)模。在規(guī)范政府職能進而科學(xué)界定財政職能的基礎(chǔ)上，作為政府活動成本的財政支出的適度規(guī)模也就可相應(yīng)界定。按照市場經(jīng)濟——社會公共需要——政府職能——財政職能——財政支出——財政收入的線索，便可隨之把財政收入的適度規(guī)模界定好。這一基本思路，可以簡單地概括為“以支定收”。 　　財政收入適度規(guī)模的界定，意味著對整個財政收入規(guī)模要有一個通盤的考慮。不論是稅收、收費，抑或其他別的什么形式的財政收入，都要納入這個統(tǒng)一的盤子內(nèi)，從總體上加以安排。否則，企業(yè)和居民的負擔(dān)就沒有止境，財政收入占GDP的比重也就難以真正到位。為此， 當(dāng)前亟待抓好兩件事情：一是進一步完善稅制。完善稅制的著眼點

40、在于堵漏，把該收的稅盡可能如數(shù)收上來。這項工作意義重大，因為，如果把改革前低價統(tǒng)購農(nóng)副產(chǎn)品和城市職工低工資制稱之為“暗稅”，那么，隨著改革后“暗稅”制度的打破，其留下的“空缺”，是應(yīng)當(dāng)也必須依靠“明稅”制度——以公開的形式征稅——的完善去“填補”的。只有稅收制度得以完善化了，各方面的稅收流失漏洞堵住了，規(guī)范化的財政收入機制才會形成并正常運作起來。二是盡快實施“費改稅”。對于“費改稅”，不能僅僅從“費稅關(guān)系”的層次上去理解，而應(yīng)將其視作規(guī)范政府收入行為及其機制的一項重大改革舉措。只有將著眼點放在規(guī)范政府收入行為及其機制上，通過“費改稅”將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，并且，將“費

41、改稅”同稅收制度的調(diào)整結(jié)合起來，才能從根本上解決“費擠稅”“亂收費”，以及企業(yè)和居民的負擔(dān)重等問題。進一步說，只有堅持一手抓完善稅制，一手抓“費改稅”，并從宏觀層次上通盤考慮政府的收入水平，財政收入占GNP 偏低的問題才能最終得到解決。 　　盡快取消制度外政府收支，逐步將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理 　　第四，實行預(yù)算改革，建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。前面說過，以滿足社會公共需要為著眼點的公共財政，帶有明顯的“公共性”特征。其一舉一動，都牽涉到廣大人民群眾的切身利益，與全體社會成員的切身利益息息相關(guān)。因此，實行公共財政，在建立公共財政框架的過程中，人民群眾對政府財政收支的監(jiān)督意識會逐步增強。不

42、僅會要求財政收支的運作納入法制化的軌道，而且會要求財政收支決策的科學(xué)化，甚至對財政資金使用的效率都會提出相應(yīng)的要求。然而，無須多說，所有這一切，都要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)上。只有全部政府收支納入預(yù)算了，政府有一個完整統(tǒng)一的預(yù)算了，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上對政府收支的監(jiān)督。否則，如果人民代表大會審議的預(yù)算、廣大人民群眾從新聞媒體上見到的預(yù)算，只是政府收支的一部分，還有相當(dāng)?shù)牟糠钟坞x于預(yù)算之外，這種審議或監(jiān)督的實際意義就要打一個很大的問號了?？梢钥隙ǖ囊稽c是，隨著我國市場經(jīng)濟體制的完善和依法治國進程的加快，一部分政府收支游離于預(yù)算之外的狀況，決不會繼續(xù)下去。 　　所以，從

43、現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算作為一項重要的改革議程。以著眼于規(guī)范政府收入行為及其機制的“費改稅”為契機，盡快取消制度外政府收支，逐步將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理。在此基礎(chǔ)上，形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項目的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。 　　可以認為，如果說1994年的財稅體制改革已經(jīng)為我們搭起了社會主義市場經(jīng)濟體制下財政運行機制的基本框架，并且，這一框架的主要著眼點在于收入一方的話，那么，公共財政框架的構(gòu)建，將是對1994年財稅體制改革的進一步完善，并且，其主要的著眼點在于支出一方。這項改革逐步到位之后，與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政運行機制將初步建立起來。