公共政策學第八講公共政策的失效與誤區(qū)

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1、第 八 講 公 共 政 策 的 失 效 與 誤 區(qū) 一 、 公 共 政 策 失 效 概 述 （ 一 ） 公 共 政 策 失 效 的 含 義 所 謂 政 策 失 效 ， 是 指 決 策 方 案 在 實 施 過 程 中 遇 到 抵 觸 ， 不能 完 全 按 決 策 方 案 的 設 計 執(zhí) 行 下 去 ， 決 策 執(zhí) 行 結 果 不 同 程 度 地偏 離 了 預 定 目 標 。 （ 二 ） 公 共 政 策 失 效 的 分 類 依 據(jù) 政 策 失 效 出 現(xiàn) 的 時 間 和 程 度 輕 重 ， 有 早 期 失 效 、 偶 然失 效 和 耗 損 失 效 。 早 期 失 效 ， 是 指 決 策 方 案 在

2、 付 諸 實 施 的 過 程 中 一 開 始 就 遇到 抵 觸 ， 難 以 順 利 執(zhí) 行 下 去 ； 偶 然 失 效 ， 是 由 突 然 出 現(xiàn) 的 意 外 情 況 造 成 的 ， 如 天 災 ， 往往 這 些 意 外 情 況 的 出 現(xiàn) ， 會 極 大 地 改 變 決 策 實 施 的 條 件 ； 耗 損 失 效 ， 是 指 決 策 方 案 或 一 項 政 策 在 實 施 相 當 長 一 段 時期 以 后 ， 主 、 客 觀 情 況 發(fā) 生 了 重 大 變 化 ， 以 致 無 法 貫 徹 實 施 而產(chǎn) 生 的 大 量 失 效 。 政 策 失 效 率 的 變 化 ， 類 似 于 圖 所 表 示

3、 的 浴 盆 狀 ， 人 們 把 這 種 曲 線 稱 為 “ 浴 盆 模 型 ” 。 以 時 間 變 量 作 為 衡 量 的 標 尺 ， 政 策 失 效 可 分 為 早 期 、 中 期和 后 期 失 效 ； 以 程 度 為 衡 量 標 尺 ， 可 分 為 嚴 重 、 輕 度 、 完 全 和 部 分 失 效 ； 以 持 續(xù) 變 量 為 衡 量 標 尺 ， 可 分 為 突 變 、 間 歇 和 漸 變 失 效 ； 另 外 ， 還 有 政 策 正 效 力 偶 然 失 效 （ 或 叫 政 策 正 效 力 局 部 失效 ） ， 政 策 正 效 力 全 面 失 效 ， 政 策 負 效 力 等 ， 這 三 種

4、 失 效 現(xiàn) 象在 一 些 領 域 都 不 同 程 度 地 存 在 。 （ 三 ） 公 共 政 策 失 效 的 表 現(xiàn) 形 式 1、 政 策 表 面 化 即 政 策 在 執(zhí) 行 過 程 中 只 宣 傳 不 實 施 ， 政 策 未 得 到 具 體 落 實 。 2、 政 策 擴 大 化 政 策 在 執(zhí) 行 過 程 中 附 加 了 不 恰 當 的 內 容 ， 使 政 策 的 調 控 對象 、 范 圍 、 力 度 、 目 標 超 越 了 既 定 的 要 求 ， 從 而 影 響 了 原 有 政策 目 標 的 實 現(xiàn) 。 3、 政 策 缺 損 一 個 完 整 的 政 策 在 執(zhí) 行 時 只 有 部 分 被

5、 貫 徹 落 實 ， 其 余 的 則被 遺 棄 ， 使 政 策 內 容 殘 缺 不 全 。 4、 政 策 替 換 政 策 在 實 施 過 程 中 表 面 上 與 原 政 策 一 致 ， 事 實 上 背 離 原 政策 精 神 的 內 容 。 5、 政 策 “ 貪 污 ” 政 策 已 經(jīng) 做 出 ， 但 在 自 上 而 下 的 傳 遞 過 程 中 ， 被 中 途 截 留 ，政 策 內 容 不 能 傳 達 目 標 群 體 和 利 益 相 關 人 。 二 、 公 共 政 策 失 效 的 原 因 及 對 策 分 析 （ 一 ） 公 共 政 策 失 效 的 原 因 1、 決 策 失 靈 第 一 ， 公 共

6、 政 策 本 應 以 公 共 利 益 為 依 據(jù) ， 但 現(xiàn) 實 中 公 共 利益 的 標 準 是 很 難 確 定 的 。 第 二 ， 即 使 人 們 對 公 共 利 益 達 成 了 共 識 ， 也 會 因 現(xiàn) 有 的 決策 體 制 和 決 策 方 式 的 缺 陷 而 難 以 實 現(xiàn) 政 策 的 優(yōu) 化 。 第 三 ， 在 以 社 會 化 大 生 產(chǎn) 為 基 礎 的 現(xiàn) 代 市 場 經(jīng) 濟 中 ， 很 多公 共 政 策 是 建 立 在 信 息 不 充 分 的 基 礎 上 的 ， 難 免 產(chǎn) 生 失 誤 。 第 四 ， 政 策 制 定 的 失 誤 （ 1） 政 策 制 定 缺 乏 足 夠 的 依

7、 據(jù) 。 （ 2） 政 策 制 定 違 背 基 本 的原 則 。 （ 3） 政 策 制 定 忽 視 科 學 的 方 法 。 2、 政 策 本 身 的 缺 陷 第 一 ， 政 策 目 標 不 準 確 。 第 二 ， 政 策 內 容 不 具 體 。 第 三 ， 政 策 不 嚴 密 。 第 四 ， 政 策 不 配 套 。 第 五 ， 政 策 不 穩(wěn) 定 。 3、 政 策 執(zhí) 行 上 的 偏 差 第 一 ， 執(zhí) 行 者 素 質 的 缺 陷 。 第 二 ， 對 政 策 的 宣 傳 不 當 。 第 三 ， 對 政 策 的 執(zhí) 行 原 則 處 理 不 好 。 第 四 ， 由 于 利 害 沖 突 導 致 政

8、策 執(zhí) 行 偏 差 。 第 五 ， 政 策 適 用 對 象 不 配 合 。 4、 公 共 政 策 效 果 的 不 確 定 性 第 一 ， 政 策 效 應 具 有 滯 后 性 。 第 二 ， 政 策 目 標 之 間 以 及 政 策 手 段 之 間 有 時 相 互 牽 制 、 彼此 沖 突 。 第 三 ， 公 共 決 策 的 過 程 ， 實 際 上 是 利 益 主 體 與 政 府 之 間 以及 政 府 內 部 之 間 的 博 弈 或 互 動 的 過 程 。 5、 公 共 權 力 的 腐 敗 。 （ 二 ） 公 共 政 策 失 效 的 對 策 1、 規(guī) 范 公 共 政 策 的 制 定 。 第 一 ，

9、 把 握 好 制 定 政 策 的 客 觀 實 際 依 據(jù) 。 無 論 是 宏 觀 還 是 微 觀 政 策 的 制 定 ， 其 出 發(fā) 點 和 立 足 點 必 須是 本 國 的 實 際 情 況 和 特 點 ； 同 時 ， 還 必 須 把 中 國 放 到 世 界 這 個大 系 統(tǒng) 中 統(tǒng) 籌 考 慮 。 第 二 ， 運 用 持 續(xù) 發(fā) 展 的 理 論 ， 樹 立 協(xié) 調 發(fā) 展 觀 念 。 第 三 ， 運 用 系 統(tǒng) 科 學 的 方 法 。 把 政 策 看 作 是 一 個 互 相 聯(lián) 系 、 互 相 依 賴 ， 互 相 制 約 的 有 機整 體 ， 把 政 策 制 定 過 程 作 為 一 項 系

10、統(tǒng) 工 程 。 在 縱 向 上 使 各 層 次的 政 策 上 下 一 致 ， 在 橫 向 上 使 各 方 面 的 政 策 互 相 協(xié) 調 。 2、 提 高 相 關 人 員 素 質 。 一 方 面 要 加 強 有 關 政 策 科 學 的 理 論 素 養(yǎng) ， 避 免 僅 憑 經(jīng) 驗 思考 分 析 導 致 政 策 失 效 的 現(xiàn) 象 ； 另 一 方 面 應 提 高 思 想 素 質 、 強 化 職 業(yè) 道 德 、 增 強 全 局 觀 念 、提 高 自 律 精 神 ， 規(guī) 范 信 息 傳 遞 行 為 ， 自 覺 抵 制 不 良 傾 向 。 3、 搞 好 政 策 落 實 。 正 確 執(zhí) 行 政 策 是 防

11、 止 政 策 失 效 的 關 鍵 環(huán) 節(jié) 。 了 解 政 策 要 求 ， 掌 握 政 策 實 質 ， 是 落 實 政 策 的 前 提 。 其 次 ， 按 照 試 點 進 行 ， 制 定 詳 細 、 具 體 的 實 施 計 劃 ， 然 后再 全 面 推 廣 。 再 次 ， 執(zhí) 行 政 策 必 須 堅 持 原 則 性 、 靈 活 性 、 創(chuàng) 造 性 的 辯 證統(tǒng) 一 。 沒 有 原 則 性 ， 就 無 所 謂 政 策 ， 缺 乏 靈 活 性 ， 政 策 的 具 體作 用 也 就 難 以 全 部 實 現(xiàn) 。 4、 建 立 有 效 的 政 策 控 制 機 制 。 5、 完 善 法 律 、 法 規(guī) ，

12、加 大 處 罰 力 度 。 6、 健 全 政 策 執(zhí) 行 的 體 制 環(huán) 境 。 三 、 “ 上 有 政 策 、 下 有 對 策 ” 現(xiàn) 象 剖 析 （ 一 ） “ 上 有 政 策 ， 下 有 對 策 ” 現(xiàn) 象 的 主 要 表 現(xiàn) 1、 “ 你 有 政 策 ， 我 有 對 策 ” 替 換 性 執(zhí) 行 。 2、 “ 曲 解 政 策 ， 為 我 所 用 ” 選 擇 性 執(zhí) 行 。 3、 “ 軟 拖 硬 抗 ， 拒 不 順 從 ” 象 征 性 執(zhí) 行 。 4、 搞 “ 土 政 策 ” 附 加 性 執(zhí) 行 。 （ 二 ） “ 上 有 政 策 ， 下 有 對 策 ” 現(xiàn) 象 的 成 因 1、 中 央

13、利 益 與 地 方 利 益 間 的 矛 盾 。 2、 政 策 本 身 的 缺 陷 。 （ 1） 政 策 缺 乏 科 學 性 、 不 完 整 、 不 配 套 。 （ 2） 政 策 多 變 。 （ 3） 政 出 多 門 ， 莫 衷 一 是 。 3、 政 策 執(zhí) 行 主 體 的 本 位 主 義 和 地 方 利 益 的 驅 使 。 （ 1） 干 部 階 層 利 益 誘 發(fā) 。 （ 2） 地 方 部 門 利 益 驅 使 。 （ 3） 干 部 中 存 在 的 錯 誤 思 想 觀 念 的 導 向 。 4、 政 策 執(zhí) 行 的 監(jiān) 控 不 力 。 （ 三 ） “ 上 有 政 策 ， 下 有 對 策 ” 現(xiàn) 象

14、 的 危 害 （ 四 ） 對 “ 上 有 政 策 、 下 有 對 策 ” 現(xiàn) 象 的 治 理 1、 從 制 度 上 解 決 合 理 劃 分 中 央 和 地 方 事 權 的 問 題 。 2、 加 強 政 策 研 究 ， 建 立 科 學 合 理 的 政 策 體 系 。 3、 擺 正 局 部 和 全 局 的 關 系 ， 樹 立 “ 全 國 一 盤 棋 ” 思 想 。 4、 加 強 監(jiān) 督 ， 從 嚴 治 政 。 四 、 公 共 政 策 誤 區(qū) 所 謂 公 共 政 策 誤 區(qū) ， 在 客 觀 現(xiàn) 象 上 ， 表 現(xiàn) 為 公 共 政 策 陷 入了 持 續(xù) 性 失 敗 的 困 境 ； 在 主 觀 原 因

15、上 ， 表 現(xiàn) 為 人 們 在 公 共 政 策觀 念 上 存 在 著 偏 頗 甚 或 錯 誤 的 認 識 。 （ 一 ） 公 共 政 策 誤 區(qū) 的 分 析 模 型 圖 ： 公 共 政 策 誤 區(qū) 的 分 析 模 型 （ 二 ） 公 共 政 策 誤 區(qū) 的 表 現(xiàn) 形 式 1、 公 共 政 策 的 主 體 性 誤 區(qū) 2、 公 共 利 益 神 秘 論 的 誤 區(qū) 3、 公 共 政 策 的 程 序 性 誤 區(qū) 4、 公 共 政 策 制 定 與 執(zhí) 行 的 線 性 誤 區(qū) 5、 公 共 政 策 的 評 估 功 能 誤 區(qū) 6、 公 共 政 策 效 力 遞 減 的 自 鎖 誤 區(qū) （ 三 ） 走 出 公 共 政 策 誤 區(qū)