世界銀行革新及我國政策選擇

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1、 世界銀行革新及我國政策選擇 在新一任世界銀行行長的人選上，出現(xiàn)了美國人金墉、尼日利亞人恩戈?齊奧孔喬-伊韋拉和哥倫比亞人何塞安東尼奧?奧坎三人被提名為候選人的局面，這是世界銀行集團從1945年成立以來的首次。最終，世界銀行執(zhí)行董事會宣布金墉勝出。金墉將于今年7月1日上任，任期5年。金墉于1959年12月出生于韓國，5歲隨家人移民美國，曾獲哈佛大學(xué)人類學(xué)博士，現(xiàn)為達特茅斯學(xué)院院長。他曾是內(nèi)科醫(yī)生，出任過世界衛(wèi)生組織艾滋病毒／艾滋病司司長。其當選打破了世界銀行行長往往由杰出的經(jīng)濟學(xué)家出任的傳統(tǒng)。金墉在成功獲選后撰文表示，將致力于建立一個更加包容、靈敏、開放的世界銀行，還承諾將增加發(fā)展中國家的

2、投票權(quán)。 一、新人選出臺前的國際背景及其未來挑戰(zhàn) 在1944年的布雷頓森林會議上，成立了國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行這兩大世界性金融機構(gòu)。根據(jù)非公開、非制度化的約定，世界銀行行長由美國人擔任，IMF總裁則由歐洲人擔任。六十七年來，該約定從未被打破。根據(jù)世界銀行章程的規(guī)定，任何重要決議必須由85％以上的表決權(quán)來決定。目前美國擁有15.85％的表決權(quán)，日本為6.84％，中國為4.42％，德國為4.00％，英、法各為3.75％。因此，美國實際上有一票否決能力，歐洲國家聯(lián)手也有決定性影響，而日本或中國在歐美之間如何平衡抉擇，也會對最終結(jié)局產(chǎn)生重大影響。在此次世界銀行行長人選

3、決定之前所發(fā)出的不少呼聲值得關(guān)注。例如：（1）2011年，包括發(fā)達國家在內(nèi)的世行187個成員國達成一致，決定采取透明、擇優(yōu)的方式遴選新行長。世行執(zhí)董會也重申了公開、競爭、擇優(yōu)原則的重要性。（2）在墨西哥舉行的G20會議上，金磚五國曾一致要求，世行行長人選應(yīng)該向全世界而不僅僅是向美國人開放，甄選應(yīng)該基于才能而不是國籍來擇優(yōu)選?。坏鸫u五國未能推選出其候選人。作為世界銀行第三大股東的中國，強調(diào)希望按照公開、競爭、擇優(yōu)的原則，選舉下一任行長。（3）一些前世行首席經(jīng)濟學(xué)家和高級副行長也聯(lián)合撰文，認為美國政府繼續(xù)壟斷對世界銀行負責人的選任已不合時宜，目前發(fā)展中國家在全球?qū)嶋H經(jīng)濟產(chǎn)出中的比重已有一半，人口

4、則有全球70億人中的60億。因此，采取一種公開、高效的，對發(fā)展中國家候選人明確開放的遴選程序的時機已經(jīng)到來。對金墉的當選，美國康奈爾大學(xué)普拉薩德教授認為，雖然舊秩序又一次贏得勝利，但這可能是其最后的“歡呼”。在此次世界銀行行長人選決定之后，更有不少挑戰(zhàn)值得關(guān)注。 一是如何應(yīng)對世界政治經(jīng)濟格局的多極化趨勢問題。世界銀行是適應(yīng)全球發(fā)達國家和新興國家的經(jīng)濟實力變遷，滿足全球可持續(xù)發(fā)展的需要，還是在被發(fā)達國家繼續(xù)壟斷的情況下，逐步將力不從心處理重債的窮國邊緣化？ 二是如何解決全球發(fā)展融資的入不敷出問題。在全球范圍內(nèi)，世界銀行可能是僅有的、以完善發(fā)展融資機制為重大任務(wù)的國際組織。其貸

5、款平均年限為20年。但發(fā)達國家一直未能落實其對發(fā)展中國家提供發(fā)展融資的國際義務(wù)，且其提供的發(fā)展融資援助往往帶有過多的附加條件，導(dǎo)致包括“千年目標”等在內(nèi)的一系列世界銀行宣言的目標難以落實。這在次貸危機和歐債危機后，變得更為嚴重。 三是世界銀行自身的治理結(jié)構(gòu)改革問題。目前，世界銀行一方面是在逐步被賦予并承擔起更多的國際義務(wù)，例如全球氣候變化問題、金融危機的系統(tǒng)性風險問題等；但另一方面卻是其自身的治理結(jié)構(gòu)自1944年以來雖有所改善，但進展緩慢，難以承擔此重任。只有推動其自身的關(guān)鍵改革，世界銀行才有能力因應(yīng)重大的全球性挑戰(zhàn)。四是世界銀行對多元文化和價值觀的包容問題。長期以來，歐美文化和價值

6、觀在聯(lián)合國、世界銀行和IMF等機構(gòu)占據(jù)著壓倒性的優(yōu)勢，而世界上其他眾多的文明、文化和價值觀則并不為世界銀行所了解、包容甚至尊重。這將是世界銀行成為真正“世界的”銀行，真誠服務(wù)于擁有占全球85%以上的60億人口的發(fā)展中國家的重大障礙。 二、如何參與未來世界銀行的改革 無論誰當選世界銀行的領(lǐng)導(dǎo)人，中國的政策都應(yīng)順應(yīng)時代潮流，按照有利于全球經(jīng)濟再平衡和可持續(xù)發(fā)展，有利于新興國家和發(fā)展中國家，有利于人類擺脫貧困和致力和平發(fā)展的方向，推動其機構(gòu)的改革?，F(xiàn)就應(yīng)如何參與世界銀行改革提出以下看法。 （一）改革宜擴大共識相互呼應(yīng)落實全球減貧困目標 世界銀行作為金融集團是由

7、國際復(fù)興與開發(fā)銀行（IBRD）、國際開發(fā)協(xié)會（IDA）、推動私營部門投資的國際金融公司（IFC）、為投資者和貸款者提供政治風險保險的多邊投資擔保機構(gòu)（MIGA）和旨在解決外國投資者與東道國之間爭端的解決投資爭端國際中心（ICSID）組成的。在后三個機構(gòu)中，只有IFC是從資本市場籌集資金的。上述機構(gòu)中，針對IBRD的改革是核心內(nèi)容，增強IDA的財務(wù)可持續(xù)性則是和發(fā)展中國家利益密切相關(guān)的緊迫內(nèi)容。就多邊機構(gòu)的改革路線圖而言，通常是IMF的改革先于世界銀行，世界銀行中IBRD的改革又先于集團的其他機構(gòu)。但是上述改革又是相互促進和呼應(yīng)的。我們的觀點是：尊重目前多邊機構(gòu)改革議題和進程的相互既保持獨立又相

8、互關(guān)聯(lián)促進的現(xiàn)狀，不要求IMF和世界銀行平行改革，也不要求世界銀行內(nèi)部不同機構(gòu)的平行改革；而是努力謀求擴大共識，縮小分歧，盡早取得符合世行發(fā)展宗旨和改革方向的切實成果。目前世界銀行改革正圍繞著股權(quán)改革、話語權(quán)改革和治理結(jié)構(gòu)改革等主線逐步展開，并已初步完成第一階段改革，正在加速第二階段改革。我們的觀點是：改革歸改革，減貧歸減貧。在目前世界銀行的減貧等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和氣候變化等新潮議題同時并舉的“雙線模式”下，結(jié)合世行的起源和發(fā)展，在改革中不應(yīng)影響其堅持全球減貧的業(yè)務(wù)主旨。發(fā)達國家應(yīng)該通過落實《蒙特雷協(xié)議》表達減貧誠意。 （二）股權(quán)改革和話語權(quán)改革適當分離分頭推進 世界銀行集團股權(quán)改

9、革和話語權(quán)改革既相關(guān)又有差異。發(fā)展中國家比較關(guān)注話語權(quán)改革和增強代表性、透明度等問題，但不一定具備為增加投票權(quán)的出資能力；發(fā)達國家的政府和私人部門有能力增加國際發(fā)展融資，但不愿失去對世行集團的實際控制權(quán)。在這樣的背景下，股權(quán)改革和話語權(quán)改革有一定的沖突。我們的觀點是：股權(quán)改革可以和投票權(quán)改革適當分離，但不能過度分離。這可以用以下比喻形容：話語權(quán)改革和投票權(quán)改革就相當于從根本上確定規(guī)則，使發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國家（DTC）努力爭取參加宴會的席位和發(fā)達國家的席位相等；但目前的規(guī)則則是席位需花錢購買，因此話語權(quán)改革如果過分脫離股權(quán)改革，會使出席宴會者和為宴會買單者過分脫鉤，結(jié)果會導(dǎo)致“宴會”的宴食供應(yīng)不夠

10、豐盛或缺乏保障。這樣即便爭取到了“宴會”平等席位也得不到“宴席”應(yīng)有的待遇。從IBRD可能的股權(quán)改革方式看，中國的投票權(quán)是平衡歐美之間力量對比的重要因素，但中國在執(zhí)董會的地位并無本質(zhì)變化。因此：（1）中國在股權(quán)改革方面，可以建議股權(quán)改革和話語權(quán)改革適當脫鉤，多談對等投票權(quán)，少談股權(quán)改革和中國增資；在股權(quán)改革方面建議多談發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國家（DTC）的集體投票權(quán)，少談發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國家（DTC）的增資能力。（2）話語權(quán)改革和股權(quán)改革可能會有一定沖突：股權(quán)改革是增加世行集團的資源，但資源需要發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體提供；話語權(quán)改革是增加發(fā)展中國家對世行資源配置的決策影響，而貧困國家和發(fā)展中國家恰恰是資

11、源的需要者而不是提供者。因此，應(yīng)當注意到股權(quán)改革和話語權(quán)改革的可能沖突。 （三）話語權(quán)改革應(yīng)以50:50投票權(quán)為戰(zhàn)略目標 發(fā)達國家為此應(yīng)展現(xiàn)政治誠意。世界銀行話語權(quán)改革的核心內(nèi)容，是投票權(quán)改革和代表性的增強，它又涉及兩個問題:一是如何確定發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間投票權(quán)的最終比例，目前發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國家（DTC）普遍認為是50:50的平等投票權(quán)；二是如何象IMF一樣形成透明的指標和公式，并據(jù)此對世行的股權(quán)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。平等投票權(quán)改革的核心內(nèi)容，是發(fā)達國家集團和發(fā)展中國家集團擁有同等投票權(quán)，且將任何一個發(fā)展中國家的投票權(quán)不被稀釋為最高訴求，并以維護發(fā)展中國家整體投票權(quán)為依托。應(yīng)

12、該指出的是，50:50是話語權(quán)改革的戰(zhàn)略目標，但其得以最終實現(xiàn)的可能性非常小。實際上，確立該目標是為了要求發(fā)達國家展現(xiàn)政治誠意，在改善股權(quán)結(jié)構(gòu)、增強代表性和透明度的同時，增加對減貧的投入和推動“千年目標”的實現(xiàn)。中國應(yīng)在戰(zhàn)略層面上堅持50:50的話語權(quán)改革，為此可考慮提出一系列策略性措施，例如：要求發(fā)達國家展現(xiàn)誠意，作出一定的犧牲和對發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國家（DTC）的資金支持；要求投票權(quán)改革和股權(quán)改革適當分離；要求IBRD和IDA的話語權(quán)改革適當分離；要求IBRD增加發(fā)債以改善自身財務(wù)資源等。 三、中國應(yīng)積極參與世界銀行的改革創(chuàng)新 一是在創(chuàng)新業(yè)務(wù)方面，中國可以建議IBRD增加發(fā)

13、債，中國則酌情考慮運用外匯儲備增持世界銀行債券。如何增加世界銀行資源，一直是其改革的焦點問題，增強發(fā)展中國家的代表性可能會對發(fā)達國家的捐資行為形成一定的負面影響。那么有無較好和可能的解決途徑呢？自1946年以來，世界銀行的兩個核心機構(gòu)，國際復(fù)興與開發(fā)銀行（IBRD）和國際開發(fā)協(xié)會（IDA），在六十多年的時間里調(diào)動了超過5000億美元的資金，而其中私人投資商為世行集團提供了超過4000億美元的貸款，其主要方式就是購買IBRD銷售的債券。目前，世界銀行的發(fā)債額大約為100億-150億美元，而IBRD發(fā)行的債券，定價接近于美國國債，收益率和流動性良好，對于中國、中東和日本等，是美國國債的良好的替代品

14、種。 二是中國可以考慮在IBRD/IDA名下設(shè)立以中國為主要發(fā)起人的信托基金。近年來，在IBRD和IDA名下的信托基金數(shù)目不斷增長。基金的主要用途包括疾病防治、氣候變化、環(huán)境保護和資助重債窮國等。據(jù)說中國2003年在SARS之后向世行捐資成立了SARS信托基金，但是我們未找到相關(guān)資料。信托基金因其規(guī)模靈活、用途明確、全球公示效果良好，得到捐資者和受援國的歡迎。我們認為，世界銀行成員國之間的傳統(tǒng)融資活動主要用于全球減貧；而吸引的NGO和私人部門的新型融資活動則主要通過信托基金，用于大氣變化、低碳經(jīng)濟、環(huán)境保護、糧食危機等領(lǐng)域。目前，主要用于減貧的傳統(tǒng)融資和推動業(yè)務(wù)多元化的信托基金的共同

15、發(fā)展，已形成了世行集團業(yè)務(wù)“雙線并舉”的新模式，而信托基金則因新潮和廣受關(guān)注，發(fā)展更為迅猛。中國在在世界銀行框架內(nèi)設(shè)立信托基金，可以將目前國家在農(nóng)業(yè)、醫(yī)療及其設(shè)施等方面的傳統(tǒng)的對外援助，轉(zhuǎn)型為通過信托基金來提供。在資金籌集方面，則可通過政府在信托基金中的發(fā)起和倡導(dǎo)，吸收國內(nèi)外更多的私人部門和NGO來共同出資。中國-非洲合作基金的成功表明，中國在世界銀行框架內(nèi)同樣有必要也有能力選擇重點領(lǐng)域和重點區(qū)域，不失時機地發(fā)起信托基金；同時，也可以參與一些全球性信托基金的捐贈活動。 三是應(yīng)增強中國在世界銀行的人力資源積累。這是必要的，也是可行的。假設(shè)未來5年中國在世界銀行的雇員數(shù)占到總雇員的4.4％，即和作為第三大股東的地位相對稱，則意味著每年應(yīng)向世界銀行輸送幾十人。達到這一目標在財力和人力上難度不大。從2008年2月林毅夫出任世界銀行副行長兼首席經(jīng)濟學(xué)家，到2011年7月朱民出任國際貨幣基金組織副總裁，都說明中國具有適應(yīng)國際機構(gòu)工作的中高層國際化人才資源。中國還可以鼓勵來自中國的雇員向非洲等成員國的工作局或者代表處流動，更好地服務(wù)于發(fā)展中國家。此外，增強國內(nèi)研究人員對世行的學(xué)術(shù)訪問交流活動也十分重要。 5