世界銀行革新及我國(guó)政策選擇

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1、 世界銀行革新及我國(guó)政策選擇 在新一任世界銀行行長(zhǎng)的人選上，出現(xiàn)了美國(guó)人金墉、尼日利亞人恩戈?齊奧孔喬-伊韋拉和哥倫比亞人何塞安東尼奧?奧坎三人被提名為候選人的局面，這是世界銀行集團(tuán)從1945年成立以來(lái)的首次。最終，世界銀行執(zhí)行董事會(huì)宣布金墉勝出。金墉將于今年7月1日上任，任期5年。金墉于1959年12月出生于韓國(guó)，5歲隨家人移民美國(guó)，曾獲哈佛大學(xué)人類學(xué)博士，現(xiàn)為達(dá)特茅斯學(xué)院院長(zhǎng)。他曾是內(nèi)科醫(yī)生，出任過(guò)世界衛(wèi)生組織艾滋病毒／艾滋病司司長(zhǎng)。其當(dāng)選打破了世界銀行行長(zhǎng)往往由杰出的經(jīng)濟(jì)學(xué)家出任的傳統(tǒng)。金墉在成功獲選后撰文表示，將致力于建立一個(gè)更加包容、靈敏、開放的世界銀行，還承諾將增加發(fā)展中國(guó)家的

2、投票權(quán)。 一、新人選出臺(tái)前的國(guó)際背景及其未來(lái)挑戰(zhàn) 在1944年的布雷頓森林會(huì)議上，成立了國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行這兩大世界性金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)非公開、非制度化的約定，世界銀行行長(zhǎng)由美國(guó)人擔(dān)任，IMF總裁則由歐洲人擔(dān)任。六十七年來(lái)，該約定從未被打破。根據(jù)世界銀行章程的規(guī)定，任何重要決議必須由85％以上的表決權(quán)來(lái)決定。目前美國(guó)擁有15.85％的表決權(quán)，日本為6.84％，中國(guó)為4.42％，德國(guó)為4.00％，英、法各為3.75％。因此，美國(guó)實(shí)際上有一票否決能力，歐洲國(guó)家聯(lián)手也有決定性影響，而日本或中國(guó)在歐美之間如何平衡抉擇，也會(huì)對(duì)最終結(jié)局產(chǎn)生重大影響。在此次世界銀行行長(zhǎng)人選

3、決定之前所發(fā)出的不少呼聲值得關(guān)注。例如：（1）2011年，包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的世行187個(gè)成員國(guó)達(dá)成一致，決定采取透明、擇優(yōu)的方式遴選新行長(zhǎng)。世行執(zhí)董會(huì)也重申了公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則的重要性。（2）在墨西哥舉行的G20會(huì)議上，金磚五國(guó)曾一致要求，世行行長(zhǎng)人選應(yīng)該向全世界而不僅僅是向美國(guó)人開放，甄選應(yīng)該基于才能而不是國(guó)籍來(lái)?yè)駜?yōu)選??；但金磚五國(guó)未能推選出其候選人。作為世界銀行第三大股東的中國(guó)，強(qiáng)調(diào)希望按照公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，選舉下一任行長(zhǎng)。（3）一些前世行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家和高級(jí)副行長(zhǎng)也聯(lián)合撰文，認(rèn)為美國(guó)政府繼續(xù)壟斷對(duì)世界銀行負(fù)責(zé)人的選任已不合時(shí)宜，目前發(fā)展中國(guó)家在全球?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出中的比重已有一半，人口

4、則有全球70億人中的60億。因此，采取一種公開、高效的，對(duì)發(fā)展中國(guó)家候選人明確開放的遴選程序的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。對(duì)金墉的當(dāng)選，美國(guó)康奈爾大學(xué)普拉薩德教授認(rèn)為，雖然舊秩序又一次贏得勝利，但這可能是其最后的“歡呼”。在此次世界銀行行長(zhǎng)人選決定之后，更有不少挑戰(zhàn)值得關(guān)注。 一是如何應(yīng)對(duì)世界政治經(jīng)濟(jì)格局的多極化趨勢(shì)問(wèn)題。世界銀行是適應(yīng)全球發(fā)達(dá)國(guó)家和新興國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力變遷，滿足全球可持續(xù)發(fā)展的需要，還是在被發(fā)達(dá)國(guó)家繼續(xù)壟斷的情況下，逐步將力不從心處理重債的窮國(guó)邊緣化？ 二是如何解決全球發(fā)展融資的入不敷出問(wèn)題。在全球范圍內(nèi)，世界銀行可能是僅有的、以完善發(fā)展融資機(jī)制為重大任務(wù)的國(guó)際組織。其貸

5、款平均年限為20年。但發(fā)達(dá)國(guó)家一直未能落實(shí)其對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供發(fā)展融資的國(guó)際義務(wù)，且其提供的發(fā)展融資援助往往帶有過(guò)多的附加條件，導(dǎo)致包括“千年目標(biāo)”等在內(nèi)的一系列世界銀行宣言的目標(biāo)難以落實(shí)。這在次貸危機(jī)和歐債危機(jī)后，變得更為嚴(yán)重。 三是世界銀行自身的治理結(jié)構(gòu)改革問(wèn)題。目前，世界銀行一方面是在逐步被賦予并承擔(dān)起更多的國(guó)際義務(wù)，例如全球氣候變化問(wèn)題、金融危機(jī)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題等；但另一方面卻是其自身的治理結(jié)構(gòu)自1944年以來(lái)雖有所改善，但進(jìn)展緩慢，難以承擔(dān)此重任。只有推動(dòng)其自身的關(guān)鍵改革，世界銀行才有能力因應(yīng)重大的全球性挑戰(zhàn)。四是世界銀行對(duì)多元文化和價(jià)值觀的包容問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，歐美文化和價(jià)值

6、觀在聯(lián)合國(guó)、世界銀行和IMF等機(jī)構(gòu)占據(jù)著壓倒性的優(yōu)勢(shì)，而世界上其他眾多的文明、文化和價(jià)值觀則并不為世界銀行所了解、包容甚至尊重。這將是世界銀行成為真正“世界的”銀行，真誠(chéng)服務(wù)于擁有占全球85%以上的60億人口的發(fā)展中國(guó)家的重大障礙。 二、如何參與未來(lái)世界銀行的改革 無(wú)論誰(shuí)當(dāng)選世界銀行的領(lǐng)導(dǎo)人，中國(guó)的政策都應(yīng)順應(yīng)時(shí)代潮流，按照有利于全球經(jīng)濟(jì)再平衡和可持續(xù)發(fā)展，有利于新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，有利于人類擺脫貧困和致力和平發(fā)展的方向，推動(dòng)其機(jī)構(gòu)的改革。現(xiàn)就應(yīng)如何參與世界銀行改革提出以下看法。 （一）改革宜擴(kuò)大共識(shí)相互呼應(yīng)落實(shí)全球減貧困目標(biāo) 世界銀行作為金融集團(tuán)是由

7、國(guó)際復(fù)興與開發(fā)銀行（IBRD）、國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）、推動(dòng)私營(yíng)部門投資的國(guó)際金融公司（IFC）、為投資者和貸款者提供政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）和旨在解決外國(guó)投資者與東道國(guó)之間爭(zhēng)端的解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心（ICSID）組成的。在后三個(gè)機(jī)構(gòu)中，只有IFC是從資本市場(chǎng)籌集資金的。上述機(jī)構(gòu)中，針對(duì)IBRD的改革是核心內(nèi)容，增強(qiáng)IDA的財(cái)務(wù)可持續(xù)性則是和發(fā)展中國(guó)家利益密切相關(guān)的緊迫內(nèi)容。就多邊機(jī)構(gòu)的改革路線圖而言，通常是IMF的改革先于世界銀行，世界銀行中IBRD的改革又先于集團(tuán)的其他機(jī)構(gòu)。但是上述改革又是相互促進(jìn)和呼應(yīng)的。我們的觀點(diǎn)是：尊重目前多邊機(jī)構(gòu)改革議題和進(jìn)程的相互既保持獨(dú)立又相

8、互關(guān)聯(lián)促進(jìn)的現(xiàn)狀，不要求IMF和世界銀行平行改革，也不要求世界銀行內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)的平行改革；而是努力謀求擴(kuò)大共識(shí)，縮小分歧，盡早取得符合世行發(fā)展宗旨和改革方向的切實(shí)成果。目前世界銀行改革正圍繞著股權(quán)改革、話語(yǔ)權(quán)改革和治理結(jié)構(gòu)改革等主線逐步展開，并已初步完成第一階段改革，正在加速第二階段改革。我們的觀點(diǎn)是：改革歸改革，減貧歸減貧。在目前世界銀行的減貧等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和氣候變化等新潮議題同時(shí)并舉的“雙線模式”下，結(jié)合世行的起源和發(fā)展，在改革中不應(yīng)影響其堅(jiān)持全球減貧的業(yè)務(wù)主旨。發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該通過(guò)落實(shí)《蒙特雷協(xié)議》表達(dá)減貧誠(chéng)意。 （二）股權(quán)改革和話語(yǔ)權(quán)改革適當(dāng)分離分頭推進(jìn) 世界銀行集團(tuán)股權(quán)改

9、革和話語(yǔ)權(quán)改革既相關(guān)又有差異。發(fā)展中國(guó)家比較關(guān)注話語(yǔ)權(quán)改革和增強(qiáng)代表性、透明度等問(wèn)題，但不一定具備為增加投票權(quán)的出資能力；發(fā)達(dá)國(guó)家的政府和私人部門有能力增加國(guó)際發(fā)展融資，但不愿失去對(duì)世行集團(tuán)的實(shí)際控制權(quán)。在這樣的背景下，股權(quán)改革和話語(yǔ)權(quán)改革有一定的沖突。我們的觀點(diǎn)是：股權(quán)改革可以和投票權(quán)改革適當(dāng)分離，但不能過(guò)度分離。這可以用以下比喻形容：話語(yǔ)權(quán)改革和投票權(quán)改革就相當(dāng)于從根本上確定規(guī)則，使發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國(guó)家（DTC）努力爭(zhēng)取參加宴會(huì)的席位和發(fā)達(dá)國(guó)家的席位相等；但目前的規(guī)則則是席位需花錢購(gòu)買，因此話語(yǔ)權(quán)改革如果過(guò)分脫離股權(quán)改革，會(huì)使出席宴會(huì)者和為宴會(huì)買單者過(guò)分脫鉤，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致“宴會(huì)”的宴食供應(yīng)不夠

10、豐盛或缺乏保障。這樣即便爭(zhēng)取到了“宴會(huì)”平等席位也得不到“宴席”應(yīng)有的待遇。從IBRD可能的股權(quán)改革方式看，中國(guó)的投票權(quán)是平衡歐美之間力量對(duì)比的重要因素，但中國(guó)在執(zhí)董會(huì)的地位并無(wú)本質(zhì)變化。因此：（1）中國(guó)在股權(quán)改革方面，可以建議股權(quán)改革和話語(yǔ)權(quán)改革適當(dāng)脫鉤，多談對(duì)等投票權(quán)，少談股權(quán)改革和中國(guó)增資；在股權(quán)改革方面建議多談發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國(guó)家（DTC）的集體投票權(quán)，少談發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國(guó)家（DTC）的增資能力。（2）話語(yǔ)權(quán)改革和股權(quán)改革可能會(huì)有一定沖突：股權(quán)改革是增加世行集團(tuán)的資源，但資源需要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體提供；話語(yǔ)權(quán)改革是增加發(fā)展中國(guó)家對(duì)世行資源配置的決策影響，而貧困國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家恰恰是資

11、源的需要者而不是提供者。因此，應(yīng)當(dāng)注意到股權(quán)改革和話語(yǔ)權(quán)改革的可能沖突。 （三）話語(yǔ)權(quán)改革應(yīng)以50:50投票權(quán)為戰(zhàn)略目標(biāo) 發(fā)達(dá)國(guó)家為此應(yīng)展現(xiàn)政治誠(chéng)意。世界銀行話語(yǔ)權(quán)改革的核心內(nèi)容，是投票權(quán)改革和代表性的增強(qiáng)，它又涉及兩個(gè)問(wèn)題:一是如何確定發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間投票權(quán)的最終比例，目前發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國(guó)家（DTC）普遍認(rèn)為是50:50的平等投票權(quán)；二是如何象IMF一樣形成透明的指標(biāo)和公式，并據(jù)此對(duì)世行的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。平等投票權(quán)改革的核心內(nèi)容，是發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)和發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)擁有同等投票權(quán)，且將任何一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的投票權(quán)不被稀釋為最高訴求，并以維護(hù)發(fā)展中國(guó)家整體投票權(quán)為依托。應(yīng)

12、該指出的是，50:50是話語(yǔ)權(quán)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，但其得以最終實(shí)現(xiàn)的可能性非常小。實(shí)際上，確立該目標(biāo)是為了要求發(fā)達(dá)國(guó)家展現(xiàn)政治誠(chéng)意，在改善股權(quán)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)代表性和透明度的同時(shí)，增加對(duì)減貧的投入和推動(dòng)“千年目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)應(yīng)在戰(zhàn)略層面上堅(jiān)持50:50的話語(yǔ)權(quán)改革，為此可考慮提出一系列策略性措施，例如：要求發(fā)達(dá)國(guó)家展現(xiàn)誠(chéng)意，作出一定的犧牲和對(duì)發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國(guó)家（DTC）的資金支持；要求投票權(quán)改革和股權(quán)改革適當(dāng)分離；要求IBRD和IDA的話語(yǔ)權(quán)改革適當(dāng)分離；要求IBRD增加發(fā)債以改善自身財(cái)務(wù)資源等。 三、中國(guó)應(yīng)積極參與世界銀行的改革創(chuàng)新 一是在創(chuàng)新業(yè)務(wù)方面，中國(guó)可以建議IBRD增加發(fā)

13、債，中國(guó)則酌情考慮運(yùn)用外匯儲(chǔ)備增持世界銀行債券。如何增加世界銀行資源，一直是其改革的焦點(diǎn)問(wèn)題，增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的代表性可能會(huì)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的捐資行為形成一定的負(fù)面影響。那么有無(wú)較好和可能的解決途徑呢？自1946年以來(lái)，世界銀行的兩個(gè)核心機(jī)構(gòu)，國(guó)際復(fù)興與開發(fā)銀行（IBRD）和國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA），在六十多年的時(shí)間里調(diào)動(dòng)了超過(guò)5000億美元的資金，而其中私人投資商為世行集團(tuán)提供了超過(guò)4000億美元的貸款，其主要方式就是購(gòu)買IBRD銷售的債券。目前，世界銀行的發(fā)債額大約為100億-150億美元，而IBRD發(fā)行的債券，定價(jià)接近于美國(guó)國(guó)債，收益率和流動(dòng)性良好，對(duì)于中國(guó)、中東和日本等，是美國(guó)國(guó)債的良好的替代品

14、種。 二是中國(guó)可以考慮在IBRD/IDA名下設(shè)立以中國(guó)為主要發(fā)起人的信托基金。近年來(lái)，在IBRD和IDA名下的信托基金數(shù)目不斷增長(zhǎng)。基金的主要用途包括疾病防治、氣候變化、環(huán)境保護(hù)和資助重債窮國(guó)等。據(jù)說(shuō)中國(guó)2003年在SARS之后向世行捐資成立了SARS信托基金，但是我們未找到相關(guān)資料。信托基金因其規(guī)模靈活、用途明確、全球公示效果良好，得到捐資者和受援國(guó)的歡迎。我們認(rèn)為，世界銀行成員國(guó)之間的傳統(tǒng)融資活動(dòng)主要用于全球減貧；而吸引的NGO和私人部門的新型融資活動(dòng)則主要通過(guò)信托基金，用于大氣變化、低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、糧食危機(jī)等領(lǐng)域。目前，主要用于減貧的傳統(tǒng)融資和推動(dòng)業(yè)務(wù)多元化的信托基金的共同

15、發(fā)展，已形成了世行集團(tuán)業(yè)務(wù)“雙線并舉”的新模式，而信托基金則因新潮和廣受關(guān)注，發(fā)展更為迅猛。中國(guó)在在世界銀行框架內(nèi)設(shè)立信托基金，可以將目前國(guó)家在農(nóng)業(yè)、醫(yī)療及其設(shè)施等方面的傳統(tǒng)的對(duì)外援助，轉(zhuǎn)型為通過(guò)信托基金來(lái)提供。在資金籌集方面，則可通過(guò)政府在信托基金中的發(fā)起和倡導(dǎo)，吸收國(guó)內(nèi)外更多的私人部門和NGO來(lái)共同出資。中國(guó)-非洲合作基金的成功表明，中國(guó)在世界銀行框架內(nèi)同樣有必要也有能力選擇重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域，不失時(shí)機(jī)地發(fā)起信托基金；同時(shí)，也可以參與一些全球性信托基金的捐贈(zèng)活動(dòng)。 三是應(yīng)增強(qiáng)中國(guó)在世界銀行的人力資源積累。這是必要的，也是可行的。假設(shè)未來(lái)5年中國(guó)在世界銀行的雇員數(shù)占到總雇員的4.4％，即和作為第三大股東的地位相對(duì)稱，則意味著每年應(yīng)向世界銀行輸送幾十人。達(dá)到這一目標(biāo)在財(cái)力和人力上難度不大。從2008年2月林毅夫出任世界銀行副行長(zhǎng)兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，到2011年7月朱民出任國(guó)際貨幣基金組織副總裁，都說(shuō)明中國(guó)具有適應(yīng)國(guó)際機(jī)構(gòu)工作的中高層國(guó)際化人才資源。中國(guó)還可以鼓勵(lì)來(lái)自中國(guó)的雇員向非洲等成員國(guó)的工作局或者代表處流動(dòng)，更好地服務(wù)于發(fā)展中國(guó)家。此外，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)研究人員對(duì)世行的學(xué)術(shù)訪問(wèn)交流活動(dòng)也十分重要。 5