農(nóng)業(yè)人口市民化創(chuàng)新探索

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1、農(nóng)業(yè)人口市民化創(chuàng)新探索 農(nóng)業(yè)人口市民化創(chuàng)新探索 2014/05/26 一、廣東流動(dòng)人口戶籍管理改革歷程 廣東實(shí)施農(nóng)民工積分入戶是過(guò)去戶籍制度改革的繼續(xù)。本文將研究鎖定于流動(dòng)人口戶籍管理制度改革③。迄今，廣東省戶籍制度改革已歷經(jīng)３０年。２０世紀(jì)９０年代，廣東省小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革在全國(guó)具有領(lǐng)先地位。１９９２年８月，公安部發(fā)布《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》。當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口本蓋藍(lán)印，稱為“藍(lán)印戶口”。當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口的實(shí)行范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高

2、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，實(shí)行的對(duì)象是外商親屬、投資者、被征地的農(nóng)民。持有當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口，就部分擁有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的社會(huì)福利和公共服務(wù)。１９９２年１１月，廣東省政府批轉(zhuǎn)《省公安廳關(guān)于調(diào)整戶口遷移若干政策的請(qǐng)示的通知》，從１９９３年１月１日起在全省實(shí)施。從全國(guó)來(lái)看，部分地方實(shí)施當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度是１９９７年６月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》（國(guó)發(fā)［１９９７］２０號(hào)）之后④，全國(guó)普遍實(shí)施當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度則是２００１年３月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》（國(guó)發(fā)［２００１］６號(hào)）之后。廣東率先實(shí)施為全國(guó)改革提供了經(jīng)驗(yàn)，廣東的很多做法被１９９７年、２

3、００１年國(guó)務(wù)院小城鎮(zhèn)戶籍制度改革文件吸收。近年來(lái)，廣東戶籍制度改革又邁出新步伐，這與解決農(nóng)民工問(wèn)題的思路轉(zhuǎn)變有關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，研究關(guān)注的是促進(jìn)就業(yè)、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)和改善民生。近年來(lái)，研究思路發(fā)生了深刻變化，從根本上解決農(nóng)民工問(wèn)題必須走市民化道路。２００６年１月３１日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》（國(guó)發(fā)［２００６］５號(hào)），這是中央全面解決農(nóng)民工問(wèn)題的一份綱領(lǐng)性文件。文件指出，深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題，中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶條件，大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民工中的勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者和高級(jí)技工、

4、技師以及其他有突出貢獻(xiàn)者，應(yīng)優(yōu)先準(zhǔn)予落戶。廣東積極貫徹落實(shí)中央精神。２００９年廣東省人大修訂通過(guò)《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》，實(shí)施流動(dòng)人口居住證制度。與此前實(shí)行的暫住證制度不同，居住證制度賦予流動(dòng)人口更多的本地城市戶籍居民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，更加有利于流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)⑤。《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》提出，“居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿七年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅并無(wú)犯罪記錄的，可以申請(qǐng)常住戶口”；“常住戶口的入戶實(shí)行年度總量控制、按照條件受理、人才優(yōu)先、依次輪候辦理，具體辦法由居住地地級(jí)以上市人民政府制定”。廣東正是在這一規(guī)定的基礎(chǔ)上，推

5、出農(nóng)民工積分入戶改革。２００９年，廣東省中山市率先推行流動(dòng)人員積分制管理⑥，為廣東實(shí)施農(nóng)民工積分入戶“試水”。２０１０年６月，廣東省人民政府發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》（粵府辦［２０１０］３２號(hào)），在全省實(shí)施農(nóng)民工積分入戶。 二、廣東農(nóng)民工積分入戶的制度安排 ２０１０年６月廣東省人民政府發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》（粵府辦［２０１０］３２號(hào)），２０１１年１２月廣東省人力資源與社會(huì)保障廳等１２個(gè)部門聯(lián)合頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工積分制入戶和融入城鎮(zhèn)的意見》。這兩份文件構(gòu)成廣東農(nóng)民工積分入戶的基本制度安排。 （一）指導(dǎo)思想２０１０年

6、《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》提出，開展農(nóng)民工積分入戶，旨在“深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，按照轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的要求，通過(guò)開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作，著力完善配套體系建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)解決“三農(nóng)”問(wèn)題，使廣大農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)”。 （二）積分指標(biāo)體系農(nóng)民工積分入戶，是通過(guò)科學(xué)設(shè)置和確定積分指標(biāo)體系，對(duì)農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)的條件進(jìn)行指標(biāo)量化，并對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值，當(dāng)指標(biāo)累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)，農(nóng)民工即可申請(qǐng)入戶城鎮(zhèn)。農(nóng)民工積分入戶的積分指標(biāo)由省統(tǒng)一指標(biāo)和各市自定指標(biāo)兩部分構(gòu)成：省統(tǒng)一指標(biāo)包括個(gè)人素質(zhì)、參保情況、社

7、會(huì)貢獻(xiàn)及減分指標(biāo)；各市自定指標(biāo)包括就業(yè)、居住、投資納稅等情況，具體指標(biāo)和分值根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)政策設(shè)定。省統(tǒng)一指標(biāo)全省互認(rèn)、流通和接續(xù)。原則上農(nóng)民工積滿６０分可申請(qǐng)入戶，具體入戶分值由各地級(jí)以上市人民政府根據(jù)當(dāng)年入戶計(jì)劃和農(nóng)民工積分排名情況確定。目前執(zhí)行的是２０１１年１２月修訂的農(nóng)民工入戶積分指標(biāo)體系，有以下調(diào)整變化：第一，擴(kuò)大積分入戶適用對(duì)象。２０１０年廣東農(nóng)民工積分入戶政策規(guī)定，“積分入戶的適用對(duì)象是在本省城鎮(zhèn)務(wù)工的本省戶籍農(nóng)村勞動(dòng)力，凡已辦理《廣東省居住證》、納入就業(yè)登記、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的，均可申請(qǐng)納入積分登記”，“其配偶和未成年子女可以隨遷”。從實(shí)際操作來(lái)看，當(dāng)年全省有１０８萬(wàn)人

8、通過(guò)積分入戶轉(zhuǎn)為廣東城鎮(zhèn)戶口，其中５１％為外省戶籍⑦，突破了“本省戶籍農(nóng)村勞動(dòng)力”的規(guī)定。２０１１年１２月修訂后的積分入戶政策規(guī)定“在我省務(wù)工的農(nóng)村戶籍人員和城鎮(zhèn)戶籍人員均適用農(nóng)民工積分制入戶政策”，將適用對(duì)象擴(kuò)大至外省戶籍城鄉(xiāng)人員。第二，擴(kuò)大積分使用范圍。２０１０年的積分入戶政策規(guī)定，積分僅用于入戶。２０１１年１２月修訂后的積分入戶政策規(guī)定，“對(duì)參與積分并達(dá)到一定分值的人員，可根據(jù)積分情況享受相關(guān)公共服務(wù)，積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)，可申請(qǐng)入戶城鎮(zhèn)”。新的規(guī)定將積分由原先僅用于入戶，擴(kuò)大至享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。第三，調(diào)整優(yōu)化積分指標(biāo)和分值。（１）縮小高低學(xué)歷分值差距。初中的分值由５分增加到２０分，高中或

9、中技、中職的分值由２０分增加到４０分，維持大專６０分、本科及以上８０分。這一調(diào)整有利于低學(xué)歷農(nóng)民工積分入戶。（２）提高職業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)職稱的分值。初級(jí)工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位五級(jí)由１０分提高到２０分，中級(jí)工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位四級(jí)由３０分提高到４０分，高級(jí)工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位三級(jí)、初級(jí)職稱由５０分提高到７０分，技師、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位二級(jí)、中級(jí)職稱由５０分提高到９０分，新增高級(jí)技師、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位一級(jí)、高級(jí)職稱計(jì)１１０分。這一調(diào)整有利于激勵(lì)農(nóng)民工提升技術(shù)素質(zhì)。（３）提高繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限的積分分值和最高分值。參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生

10、育保險(xiǎn)，每個(gè)險(xiǎn)種每滿一年由積１分提高到積１５分，總分最高不超過(guò)７５分（過(guò)去為５０分）。此外，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)貢獻(xiàn)加分進(jìn)行了較大的調(diào)整，取消了參加義工、青年志愿者服務(wù)以及善款捐贈(zèng)的加分，原來(lái)最高１２０分的政府表彰獎(jiǎng)勵(lì)加分也在新政策中不見了“蹤影”，僅保留參加無(wú)償獻(xiàn)血每次２分，每年最高積２分，最高不超過(guò)１０分。對(duì)于各市自定指標(biāo)，要求及時(shí)修訂完善，著重做到“四鼓勵(lì)”：一是鼓勵(lì)在申請(qǐng)入戶地長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)，對(duì)在申請(qǐng)入戶地參加社會(huì)保險(xiǎn)及在同一單位穩(wěn)定就業(yè)三年以上的農(nóng)民工，可給予加分；二是鼓勵(lì)技能型農(nóng)民工入戶，提高國(guó)家職業(yè)資格、專業(yè)技術(shù)職稱指標(biāo)的積分比重，各地可根據(jù)實(shí)際，把相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定需持證

11、上崗的證書納入積分范圍，參照相應(yīng)級(jí)別的國(guó)家職業(yè)資格證書設(shè)置積分指標(biāo)；三是鼓勵(lì)獲得表彰獎(jiǎng)勵(lì)和積極參加社會(huì)服務(wù)的優(yōu)秀農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)；四是鼓勵(lì)本省戶籍農(nóng)民工就地就近入戶城鎮(zhèn)。 （三）積分入戶指標(biāo)管理２０１０年廣東省人民政府《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》提出，爭(zhēng)?。玻埃保啊玻埃保材耆∫龑?dǎo)１８０萬(wàn)名左右的本省戶籍農(nóng)民工及其隨遷人員入戶城鎮(zhèn)，“按照總量控制、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)妥有序的原則，確定農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)的規(guī)模。農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)計(jì)劃指標(biāo)重點(diǎn)向中小城市和縣城、中心鎮(zhèn)傾斜。每年年初由省發(fā)展改革委員會(huì)同省人力資源社會(huì)保障廳、公安廳將農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)各市，具體辦理

12、程序和管理辦法由各地級(jí)以上市人民政府制定”。 三、廣東農(nóng)民工積分入戶實(shí)施中的主要問(wèn)題 第一，積分入戶指標(biāo)數(shù)量偏少。廣東從２０１０年起實(shí)施農(nóng)民工積分入戶，計(jì)劃每年１０萬(wàn)人積分入戶。當(dāng)年，全省有１０８萬(wàn)人通過(guò)積分入戶轉(zhuǎn)為廣東省城鎮(zhèn)戶口。２０１１年廣東省積分入戶的人數(shù)增長(zhǎng)到１８６萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)了８６％⑧。２０１２年積分入戶人數(shù)為１５萬(wàn)人，比上年減少１８％⑨。２０１３年積分入戶人數(shù)為１５９萬(wàn)人⑩。２０１１年前積分入戶指標(biāo)由省統(tǒng)一下達(dá)，２０１２年起由各市自行確定。不過(guò)，從實(shí)施情況看，基本維持了原來(lái)入戶指標(biāo)。例如，２０１３年廣州維持原定的３０００個(gè)入戶指標(biāo)，中山從原有的３０００個(gè)入戶指標(biāo)增加為３６０

13、０個(gè)。廣東有２６００多萬(wàn)農(nóng)民工，隨著農(nóng)民工流動(dòng)越來(lái)越“家庭化”以及新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體，大多數(shù)農(nóng)民工希望定居在打工所在城市。每年的積分入戶計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量偏少，相對(duì)于２６００多萬(wàn)農(nóng)民工，只是“冰山一角”。不少農(nóng)民工認(rèn)為，積分入戶聽起來(lái)很美，但是名額太少，對(duì)他們只是一個(gè)“美麗的童話”。第二，積分入戶指標(biāo)分配偏重于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。廣東省分為珠江三角洲、粵東、粵西和粵北四個(gè)地區(qū)，珠江三角洲屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其他三個(gè)地區(qū)則相對(duì)落后。珠江三角洲聚集著全?。福埃ヒ陨系霓r(nóng)民工，深圳、廣州、東莞、佛山是四個(gè)“農(nóng)民工大市”。但是，農(nóng)民工積分入戶的計(jì)劃指標(biāo)分配并沒(méi)有“青睞”珠江三角洲。２０１０年農(nóng)民工積分入戶政策

14、明確規(guī)定，“按照總量控制、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)妥有序的原則，確定農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)的規(guī)模。農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)計(jì)劃指標(biāo)重點(diǎn)向中小城市和縣城、中心鎮(zhèn)傾斜”。從２０１０年的情況來(lái)看，珠江三角洲地區(qū)的入戶計(jì)劃指標(biāo)少，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市的入戶計(jì)劃指標(biāo)多。例如，２０１０年，深圳市的入戶計(jì)劃指標(biāo)為４６００人，廣州市為３０００人，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)粵北的清遠(yuǎn)市為５０００人，粵東的潮州市為４９００人，粵西的肇慶市為６１７０人。２０１０年，廣州市申請(qǐng)入戶積分的要求是８５分，為全省最高；清遠(yuǎn)市為３５分，為全省最低。從實(shí)施結(jié)果來(lái)看，珠江三角洲地區(qū)農(nóng)民工積分入戶的計(jì)劃指標(biāo)“稀缺”，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)入戶計(jì)劃指標(biāo)“過(guò)?！?。第三，積分標(biāo)準(zhǔn)具有人

15、才和投資“偏好”。２０１０年的農(nóng)民工積分入戶政策在積分標(biāo)準(zhǔn)上重學(xué)歷和技術(shù)資格（職稱），２０１１年１２月修訂后的相關(guān)規(guī)定有了很大改進(jìn)，提高了初中、高中（中技、中職）和技能人才的加分，但是，仍然沒(méi)有完全清除過(guò)去存在的“人才偏好”。一是文化程度積分。按照新的積分標(biāo)準(zhǔn)，本科及以上學(xué)歷計(jì)８０分，大專計(jì)６０分，高中及中技中職計(jì)４０分，初中２０分。然而，根據(jù)國(guó)家人口和計(jì)生委流動(dòng)人口司對(duì)廣東省流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，２０１０年廣東省農(nóng)民工受小學(xué)教育程度的占１２６％，受過(guò)初中教育的占５９５％，受過(guò)高中或中專教育的占２４２％，受過(guò)大專教育的占３０％，受過(guò)本科教育的占０７％瑏瑡。廣東省超過(guò)７０％的農(nóng)民工是初中及以下

16、學(xué)歷，按照文化程度積分標(biāo)準(zhǔn)，必然得分很低。二是技術(shù)資格。按照新的積分標(biāo)準(zhǔn)，初級(jí)工計(jì)２０分，中級(jí)工計(jì)４０分，高級(jí)工計(jì)７０分，技師計(jì)９０分，高級(jí)職稱計(jì)１１０分。然而，根據(jù)國(guó)家人口和計(jì)生委流動(dòng)人口司對(duì)廣東省流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，２０１０年廣東?。福罚サ霓r(nóng)民工沒(méi)有技術(shù)資格或職稱，在具有技術(shù)資格或職稱的農(nóng)民工中，初級(jí)工占３５６％，中級(jí)工占２５１％瑏瑢。絕大多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有技術(shù)資格或職稱，也必然得分很低。此外，廣東省農(nóng)民工積分入戶的積分標(biāo)準(zhǔn)還一定程度具有“投資偏好”。２０１０年廣東省農(nóng)民工積分入戶政策規(guī)定，“各市的自定指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括就業(yè)、居住、投資納稅等情況，具體指標(biāo)和分值可根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)政策設(shè)

17、定”。例如，《廣州市積分制入戶政策與申辦指南（２０１３版）》規(guī)定，個(gè)人在廣州市企業(yè)的投資額在５００萬(wàn)元人民幣及以上可獲２０分，近５年內(nèi)在廣州市連續(xù)３個(gè)納稅年度內(nèi)依法繳納的個(gè)人所得稅累計(jì)在１０萬(wàn)元及以上可獲２０分瑏瑣。 四、完善農(nóng)民工積分入戶的政策建議 （一）擴(kuò)大積分入戶指標(biāo)數(shù)量廣東是農(nóng)民工大省，通過(guò)積分入戶逐漸解決一部分農(nóng)民工在廣東省的城市戶籍，是廣東在制度供給約束條件下的一種努力。戶籍制度改革受制于很多條件，政府制定積分入戶的計(jì)劃指標(biāo)總量有多方面的考量，雖然政府每年逐漸增加農(nóng)民工積分入戶的計(jì)劃指標(biāo)，但是，相對(duì)于目前廣東?。玻叮埃岸嗳f(wàn)農(nóng)民工，每年的積分入戶計(jì)劃指標(biāo)還是太少。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)

18、提高對(duì)農(nóng)民工市民化趨勢(shì)和意義的認(rèn)識(shí)，提高對(duì)城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革迫切性的認(rèn)識(shí)，以更加積極的態(tài)度擴(kuò)大農(nóng)民工積分入戶的計(jì)劃指標(biāo)總量。 （二）調(diào)整積分入戶指標(biāo)地區(qū)分配廣東省農(nóng)民工積分入戶計(jì)劃指標(biāo)的分配偏重于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，反映了戶籍制度改革以小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的路徑依賴性質(zhì)。我國(guó)戶籍制度改革歷來(lái)具有以小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的特色，這有其客觀的歷史合理性。然而，積分入戶實(shí)施的結(jié)果顯示，欠發(fā)達(dá)地區(qū)入戶指標(biāo)用不完，發(fā)達(dá)地區(qū)入戶指標(biāo)十分缺乏，出現(xiàn)了政策供給與需求的脫節(jié)。改革必須考慮實(shí)施對(duì)象，考慮農(nóng)民工的入戶城市意愿。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，２００９年，在地級(jí)以上大中城市務(wù)工的農(nóng)民工占６３３％，多數(shù)農(nóng)民工對(duì)居住地的選擇與務(wù)工

19、地重合，愿意在地級(jí)以上大中城市定居的農(nóng)民工占５３２％，愿意在縣城或小城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工占３８０％，愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工占８８％瑏瑤。國(guó)家人口和計(jì)生委流動(dòng)人口司２０１０年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，在希望轉(zhuǎn)為城市戶口的鄉(xiāng)—城流動(dòng)人口（農(nóng)民工）中，６７８％希望落戶到大城市，３２２％希望落戶到中小城市；４６６％是為了子女教育，１９２％是為了獲得城市居民的社會(huì)保障瑏瑥。如果改革不考慮實(shí)施對(duì)象，不考慮農(nóng)民工的入戶城市選擇意愿，改革的政策供給與需求脫節(jié)，改革就會(huì)因?yàn)槿狈?shí)施對(duì)象而陷入“美麗的童話”。廣東省應(yīng)當(dāng)積極調(diào)整改革思路，適當(dāng)擴(kuò)大發(fā)達(dá)地區(qū)的入戶計(jì)劃指標(biāo)，使政策更加符合農(nóng)民工的需求，從而更好地發(fā)揮作用

20、。（本文來(lái)自于《廣東社會(huì)科學(xué)》雜志。《廣東社會(huì)科學(xué)》雜志簡(jiǎn)介詳見） （三）完善積分入戶的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)２０１１年廣東省農(nóng)民工積分入戶政策有了改進(jìn)，但是，仍然沒(méi)有完全清除過(guò)去存在的“人才和投資偏好”。積分入戶政策要引導(dǎo)農(nóng)民工不斷提高受教育程度和職業(yè)技能，方向是正確的。但是，目前絕大多數(shù)農(nóng)民工的文化程度和職業(yè)技能情況與規(guī)定差距太大，如果不從實(shí)際情況出發(fā)，就會(huì)使農(nóng)民工看不到“希望”，本來(lái)“利好”農(nóng)民工的政策反而得不到大多數(shù)農(nóng)民工的擁護(hù)。不少農(nóng)民工認(rèn)為，積分入戶的條件太高，只是有利于文化程度高、有技術(shù)資格（職稱）的“白領(lǐng)”和“精英”。我們的建議是，從目前大多數(shù)農(nóng)民工的實(shí)際狀況出發(fā)，一方面，適當(dāng)降低高低學(xué)歷

21、的分值，縮小學(xué)歷間分值差距，適當(dāng)降低高技術(shù)資格（職稱）的分值；另一方面，政策要傳遞強(qiáng)烈的信號(hào)，引導(dǎo)和要求農(nóng)民工不斷提高文化程度和職業(yè)技能。 （四）積極開展社會(huì)福利制度改革目前，廣東省農(nóng)民工積分入戶政策的這樣或那樣不足，實(shí)質(zhì)上是戶籍制度改革受到社會(huì)福利保障制度改革滯后的“瓶頸”制約。戶籍制度不是一個(gè)獨(dú)立執(zhí)行的制度，而是與利益分配、資源配置等制度捆在一起的“一攬子”制度（陸益龍，２００８）。改革至今，城鄉(xiāng)戶口背后的制度福利已經(jīng)大大減少，但是并沒(méi)有完全消除，城市戶口仍然具有“含金量”。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大城市相對(duì)于中小城市，城市戶口的制度福利相對(duì)較多，戶口的“含金量”更大，對(duì)流動(dòng)人口吸

22、引力也更大（王美艷、蔡窻，２００８）。人們擔(dān)心一旦放松戶籍控制，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市可能面臨流動(dòng)人口蜂擁而入，這是大城市戶籍制度改革舉步維艱的一個(gè)深層原因。戶籍制度改革是重要的，但是，僅僅改革戶籍制度，或者戶籍制度改革與社會(huì)福利保障制度改革不協(xié)調(diào)，戶籍制度改革的步伐必然不快。農(nóng)民工市民化的核心是農(nóng)民工平等地享有城市居民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利，戶籍的轉(zhuǎn)換只是“形”，獲得城市居民的公共服務(wù)才是“實(shí)”。從改革的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)民工獲得城市居民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利主要是通過(guò)兩種途徑，一是將農(nóng)民工的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，從而使其享有城市居民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利；二是戶口不變，但是給予農(nóng)民工以當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦慕?jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利（申兵

23、，２０１１）?？傮w而言，改革主要是在農(nóng)民工不具有城市居民戶籍的情況下，給予農(nóng)民工城市居民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利，并不斷擴(kuò)大。２０１２年２月２３日印發(fā)的國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（國(guó)辦發(fā)〔２０１１〕９號(hào)）指出，“著力解決農(nóng)民工實(shí)際問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益；對(duì)暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，要有針對(duì)性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當(dāng)前在勞動(dòng)報(bào)酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問(wèn)題”。國(guó)務(wù)院文件的這一精神，也體現(xiàn)了改革沿著兩條路徑推進(jìn)的策略。我們的建議是，進(jìn)行“一減一增”的社會(huì)福利制度改革：一方面，加大社會(huì)福利制度改革力度，逐漸減少城市居民戶籍的制度性福利，大力發(fā)展社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)；另一方面，不斷增加政府對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)，逐漸實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。改革要通過(guò)逐漸消除戶籍背后的制度福利差別，最終使戶籍不再有“含金量”，還戶籍制度人口登記管理的本來(lái)面目。 作者：傅晨李飛武單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院農(nóng)經(jīng)系教授