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1、失地農(nóng)民社會保障的公共性問題
摘 要：文章從失地農(nóng)民社會保障的公共性角度出發(fā)，認為失地農(nóng)民社會保障陷入的困境實質(zhì)上是其公共性流失問題。通過分析失地農(nóng)民社會保障公共性流失的表現(xiàn)及成因，從而提出解決失地農(nóng)民社會保障公共性流失的防治措施，以期為解決失地農(nóng)民社會保障問題提供新的思路。
關鍵詞：失地農(nóng)民;公共性;流失;防治;社會保障
土地作為農(nóng)民最寶貴的家庭財富，既是基本生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民日常生活的主要來源，換句話說，農(nóng)民的各項權益都與土地息息相關。然而近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量農(nóng)業(yè)用地被征用使得
2、部分農(nóng)民脫離了對土地及土地附著物的依賴，這部分人就成為失地農(nóng)民。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)初步預計，至2020年，失地農(nóng)民的數(shù)量將超過1億。為了解決失地農(nóng)民的長久生計問題，以政府為主導所建立的失地農(nóng)民社會保障制度通過在各地廣泛實施也取得了一定的成效，也隨之產(chǎn)生了許多問題，針對失地農(nóng)民的社會保障制度不足這一根本性制度障礙，以及其他障礙使得針對失地農(nóng)民的社會保障面臨著公共性流失的危機。
一、相關概念闡釋
(一)失地農(nóng)民
失地農(nóng)民是指在城市化、工業(yè)化的進程中，被國家依法征收全部或大部分農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民。從法學角度出發(fā)，失地農(nóng)民指因失去土地而失去包括財產(chǎn)、就業(yè)機會、基本生活保
3、障等各項權利，以及與土地有關的一系列權利的特殊法律主體[1]。
對失地農(nóng)民的界定主要包括以下幾方面：首先，由于國家征用土地，他們失去了全部或者大部分耕地;其次，土地在被國家征用后，他們的身份被轉化成城市居民;第三，在居住形式上，失地農(nóng)民通常以一個群體的形式居住在城市的郊區(qū)或城市內(nèi)某一區(qū)域，形成城中村。
(二)公共性
綜合各位專家的觀點，"公共性";主要表現(xiàn)在：公共部門活動的公正與正義;人民主權和政府行為的合法性;公開、參與;公共部門活動的最終目的是公共利益;支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用?？傊鳛楣膊块T管理活動的最終價值觀就是"公共性";，并且
4、在這一基礎上，形成公平、公正、公開等一系列價值體系[2]。
(三)失地農(nóng)民社會保障的公共性
土地作為農(nóng)民最可靠的收入來源，不僅是一種外在的物質(zhì)形態(tài)，更是一種重要的心理依托。失地農(nóng)民社會保障的公共性主要包括四方面：首先是責任主體的公共性。政府部門的公共性決定了其應該主動承擔起對失地農(nóng)民的補償、安置和保障的責任。其次是價值觀的公共性。政府部門采納的政策最終達到的目標要契合失地農(nóng)民的利益。第三是目的及效果的公共性。失地農(nóng)民社會保障要達到的最終目標是使農(nóng)民在失去土地后，基本生活不會陷入困境。最后是管理及監(jiān)督過程的公共性。政府在管理過程中應當建立有效的內(nèi)外監(jiān)控機制，確保為失地
5、農(nóng)民提供完善的社會保障，維護失地農(nóng)民的權益。
二、失地農(nóng)民社會保障公共性流失的表現(xiàn)
(一)責任主體的公共性流失
契合失地農(nóng)民需求的社會保障公共產(chǎn)品不足。目前我國失地農(nóng)民社會保障制度沒有形成一套完善的體系，大多數(shù)失地農(nóng)民并未得到基本保障，或者只能維持最低生活水平，覆蓋面窄，統(tǒng)籌層次低，保障方式單一。各地區(qū)為推出創(chuàng)新性補償方式大多不顧及當事人的意愿，采取政府主導的方式，從根本上忽略了失地農(nóng)民的利益訴求和需要，由于缺乏溝通以及相應的激勵機制的欠缺，引起失地農(nóng)民的不滿。
針對失地農(nóng)民社會保障的相關法規(guī)政策滯后。政府針對失地農(nóng)民社會保障本應建立起一
6、套完善的法律法規(guī)政策。然而我國在這方面相對滯后，首先體現(xiàn)在我國在土地征用方面沒有制定相關法律法規(guī)。由于法律沒有對公共利益做出明確界定，使得地方政府在征用失地農(nóng)民土地時擴大征地范圍，變相侵害了失地農(nóng)民的合法權益。
(二)價值觀的公共性流失
政府在制定政策目標時與公共利益相契合才能保證價值觀的公共性。而政府在設計失地農(nóng)民社會保障之初，價值觀就偏離了公共性。片面追求行政效率，沒有把維護失地農(nóng)民的根本利益作為出發(fā)點。論保障水平，失地農(nóng)民遠低于城鎮(zhèn)居民，同時，由于失去了附著于土地上的各項權利，失地農(nóng)民從而喪失了低保、醫(yī)療救助等各項權利，這都與價值觀公平、公正的理念相悖。
7、
(三)目的及效果的公共性流失
目前，我國失地農(nóng)民社會保障的總體情況是失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障范圍小，保障水平低，相關的法規(guī)政策不足。有些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會保障的基本框架，但是保障方式不全面，無法解決失地農(nóng)民的后顧之憂。此外，大多數(shù)地區(qū)的失地農(nóng)民沒有被納入到社保體系中，城鄉(xiāng)給付水平差異過大，大多數(shù)被征地農(nóng)民面臨失去土地之后生活無以為繼的困境。加之失地農(nóng)民自身參保能力弱，所以并未享受到基本的生活保障。
(四)管理及監(jiān)督過程的公共性流失
當前，針對失地農(nóng)民的社會保障制度的運行過程中，地方政府作為責任主體存在比較突出的公共性流失現(xiàn)象。政
8、府的責任主體地位不明確，責任意識不強。主要表現(xiàn)在政府挪用了土地補償費用中用作失地農(nóng)民社會保障基金支出的部分資金;社會保障費用在征地前未按有關規(guī)定落實;社會保障風險準備金不足。
三、失地農(nóng)民社會保障公共性流失的原因
(一)責任主體公共性流失的原因
作為失地農(nóng)民社會保障的責任主體，公共性流失源起于政府的公共性與理性經(jīng)濟人的特性相沖突。政府本身的活動應當從公共性出發(fā)，然而政府在從事任何活動之前又是自利的，政府的自身缺陷與公共性流失表現(xiàn)出的自利性，反映在失地農(nóng)民社會保障方面，就是降低自身所應承擔的責任以及相應的財政承擔。例如在給予失地農(nóng)民補償時給付水平設置較低以平衡財政赤字、采取單一的補償方式以降低行政成本，提高行政效率，從而導致保障水平低。
另一個原因是政策執(zhí)行過程中責任主體的流失。表現(xiàn)在失地農(nóng)民社會保障制度方面，就是上級部門所頒布有關失地農(nóng)民社會保障各項法律法規(guī)，無法得到順利落實;違法征收土地，簡單安置失地農(nóng)民，沒有提供相應的基本保障;侵犯失地農(nóng)民的合法權益。
(二)價值觀公共性流失的原因
失地農(nóng)民社會保障的公共性問題
