公共政策學第一講：公共政策的理論分析

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1、第 一 講 ： 公 共 政 策 的 理 論 分 析 一 、 公 共 政 策 的 涵 義 從 最 廣 泛 的 意 義 上 說 ， 凡 由 國 家 公 權(quán) 力 主 體 制 定 ， 同 時 對一 定 的 社 會 行 為 主 體 產(chǎn) 生 一 定 的 影 響 的 法 律 、 法 規(guī) 、 戰(zhàn) 略 、 規(guī)劃 、 計 劃 、 條 例 、 規(guī) 章 、 政 令 、 聲 明 、 指 示 、 管 理 辦 法 、 實 施細 則 等 等 ， 都 可 以 被 視 為 主 體 的 某 種 公 共 政 策 。 （ 1） 威 爾 遜 在 一 百 多 年 前 提 出 ， “ 公 共 政 策 是 由 政 治 家 制定 并 由 行 政

2、 人 員 執(zhí) 行 的 法 律 和 法 規(guī) 。 ” （ 2） 公 共 政 策 學 科 的 創(chuàng) 始 人 之 一 哈 羅 德 D拉 斯 韋 爾 和 亞 伯拉 罕 卡 普 蘭 認 為 ： 公 共 政 策 是 一 項 含 有 目 標 、 價 值 和 策 略 的 大型 計 劃 。 （ 3） 政 治 學 家 戴 維 伊 斯 頓 認 為 ， 公 共 政 策 是 對 全 社 會 的 價值 進 行 權(quán) 威 性 的 分 配 。 （ 4） 政 策 科 學 研 究 者 托 馬 斯 戴 伊 認 為 ， 公 共 政 策 是 政 府 選擇 作 為 或 不 作 為 。 （ 5） 決 策 理 論 研 究 者 詹 姆 斯 安 德

3、森 認 為 ， 公 共 政 策 是 政 府的 一 個 有 目 的 的 活 動 過 程 ， 而 這 些 活 動 是 由 一 個 或 一 批 行 為 者為 處 理 某 一 問 題 或 事 務 采 取 的 。 （ 6） 羅 伯 特 艾 斯 頓 （ Robert.Eyestone） 在 公 共 政 策 的 思路 ： 對 政 策 領(lǐng) 導 的 研 究 一 書 中 指 出 ， “ 從 廣 義 上 講 ” ， 公 共政 策 就 是 “ 政 府 機 構(gòu) 與 其 周 圍 環(huán) 境 之 間 的 關(guān) 系 ” 。 （ 7） 理 查 德 羅 斯 （ Richard.Rose） 在 英 國 的 政 策 制 定 （ 1969年

4、 版 ） 一 書 中 提 出 ， 不 該 把 公 共 政 策 只 看 作 某 個 孤 立 的決 定 ， 而 應 把 它 看 作 是 由 “ 或 多 或 少 有 聯(lián) 系 的 一 系 列 活 動 所 組成 的 一 個 較 長 的 過 程 ” ， 以 及 這 些 活 動 對 有 關(guān) 事 物 的 作 用 和 影響 。 （ 8） 斯 圖 亞 特 內(nèi) 格 爾 認 為 ， “ 公 共 政 策 就 是 政 府 為 解 決 各種 各 樣 的 問 題 所 作 出 的 決 定 。 ” （ 9） 臺 灣 學 者 伍 啟 元 先 生 在 公 共 政 策 一 書 中 提 出 ，“ 公 共 政 策 是 政 府 所 采 取

5、對 公 私 行 動 的 指 引 ； 公 共 政 策 是 將 來取 向 的 ； 公 共 政 策 是 目 標 取 向 的 ； 公 共 政 策 是 與 價 值 有 密 切 關(guān)聯(lián) 而 受 社 會 價 值 所 影 響 的 ； 公 共 政 策 是 由 政 府 或 有 決 策 權(quán) 者 所采 取 或 選 擇 的 ； 公 共 政 策 是 具 有 拘 束 性 而 受 大 多 數(shù) 人 接 受 的 行動 指 引 。 ” （ 10） 張 金 馬 主 編 的 政 策 科 學 導 論 將 公 共 政 策 定 義 為 ：黨 和 政 府 用 以 規(guī) 范 、 引 導 本 國 或 本 地 有 關(guān) 機 構(gòu) 團 體 和 個 人 行 動

6、的 準 則 或 指 南 ； 其 表 達 形 式 有 法 律 規(guī) 章 、 行 政 命 令 、 政 府 首 腦的 書 面 或 口 頭 聲 明 和 指 示 以 及 行 動 計 劃 與 策 略 等 等 。 （ 11） 陳 振 明 編 著 的 政 策 科 學 公 共 政 策 分 析 導 論 對 公 共 政 策 定 義 是 ： 國 家 （ 政 府 ） 執(zhí) 政 黨 及 其 他 政 治 團 體 在 特定 時 期 為 實 現(xiàn) 一 定 的 社 會 政 治 、 經(jīng) 濟 和 文 化 目 標 所 采 取 的 政 治行 動 或 所 規(guī) 定 的 行 為 準 則 ， 它 是 一 系 列 謀 略 、 法 令 、 措 施 、 辦

7、 法 、 方 法 、 條 例 等 的 總 稱 。 （ 12） 陳 慶 云 著 公 共 政 策 分 析 指 出 ， 公 共 政 策 是 政 府依 據(jù) 特 定 時 期 的 目 標 ， 在 對 社 會 公 共 利 益 進 行 選 擇 、 綜 合 、 分配 和 落 實 的 過 程 中 所 制 定 的 行 為 準 則 。 （ 13） 寧 騷 主 編 公 共 政 策 學 指 出 ， 公 共 政 策 是 公 共 權(quán)力 機 關(guān) 經(jīng) 由 政 治 過 程 所 選 擇 和 制 定 的 為 解 決 公 共 問 題 、 達 成 公共 目 標 、 以 實 現(xiàn) 公 共 利 益 的 方 案 。 如 果 需 要 用 一 句 話

8、 加 以 概 括 ， 那 么 ， 我 們 認 為 ： “ 公 共 政策 是 公 權(quán) 力 主 體 制 定 和 執(zhí) 行 的 用 以 確 定 和 調(diào) 整 廣 泛 社 會 關(guān) 系 的行 為 規(guī) 范 。 ” 其 邏 輯 思 維 至 少 包 含 了 5個 要 點 ： （ 1） 公 權(quán) 力 主 體 的 行 為 ； （ 2） 對 適 用 主 體 具 有 約 束 力 ； （ 3） 欲 達 到 的 目 標 或 目 的 ； （ 4） 一 定 的 政 策 聲 明 或 宣 示 ； （ 5） 公 權(quán) 力 主 體 的 政 策 執(zhí) 行 行 動 。 我 們 可 以 從 以 下 幾 個 方 面 來 具 體 理 解 公 共 政 策

9、 ： 第 一 ， 公 共 政 策 主 體 。 第 二 ， 公 共 政 策 的 目 標 取 向 。 第 三 ， 公 共 政 策 過 程 。 第 四 ， 公 共 政 策 體 系 。 第 五 ， 公 共 政 策 功 能 。 第 六 ， 公 共 政 策 是 一 種 行 為 準 則 或 行 為 規(guī) 范 。 政 策 與 法 的 異 同 : （ 1） 政 策 與 法 之 同 第 一 ， 在 法 治 國 家 ， 公 共 政 策 的 制 定 和 執(zhí) 行 主 體 與 法 的 制定 和 執(zhí) 行 主 體 是 相 同 的 ， 即 都 是 公 共 權(quán) 力 機 關(guān) 。 換 言 之 ， 政 策和 法 都 是 由 國 家 制

10、定 、 認 可 并 保 證 其 執(zhí) 行 的 。 同 樣 的 ， 政 策 與法 都 是 國 家 意 志 的 表 現(xiàn) ， 其 權(quán) 威 性 都 源 于 國 家 合 法 地 擁 有 強 制力 。 第 二 ， 法 和 政 策 都 是 調(diào) 整 人 的 行 為 ， 亦 即 調(diào) 整 社 會 關(guān) 系 的準 則 、 標 準 。 其 作 用 都 在 于 它 們 是 國 家 進 行 政 治 統(tǒng) 治 和 社 會 管理 的 工 具 。 第 三 ， 在 法 治 國 家 ， 法 和 政 策 的 制 定 可 以 具 有 相 同 的 程 序 。狹 義 的 法 ， 即 立 法 決 策 的 制 定 都 要 由 方 案 的 提 出 、

11、 審 議 、 通 過 、 公 布 等 必 經(jīng) 的 環(huán) 節(jié) ； 這 種 程 序 大 體 上 也 適 用 于 行 政 法 規(guī) （ 行 政決 策 ） 和 地 方 性 法 規(guī) （ 地 方 政 策 ） 的 制 定 過 程 。 （ 2） 政 策 與 法 之 異 第 一 ， 政 策 注 重 于 “ 要 做 什 么 ， 怎 樣 做 ” ； 法 則 注 重 于“ 不 能 做 什 么 ， 做 了 給 予 什 么 懲 罰 ” 。 第 二 ， 法 的 執(zhí) 行 過 程 除 刑 事 訴 訟 和 違 憲 審 查 外 ， 司 法 機 關(guān)一 般 不 主 動 地 加 以 干 預 。 恰 恰 是 在 司 法 機 關(guān) 不 主 動 行

12、 為 的 這 個領(lǐng) 域 里 ， 政 府 卻 主 動 地 進 行 政 策 實 施 。 第 三 ， 法 規(guī) 定 了 人 們 的 權(quán) 利 和 義 務 ， 是 權(quán) 利 和 義 務 的 統(tǒng) 一體 ， 而 就 各 項 具 體 的 政 策 而 言 ， 政 策 對 象 的 權(quán) 利 和 義 務 往 往 是不 對 稱 的 。 第 四 ， 對 于 法 律 適 用 來 說 ， 法 律 明 文 優(yōu) 于 法 律 精 神 、 不 得偏 離 法 律 的 明 文 成 為 公 認 的 原 則 。 政 策 執(zhí) 行 則 強 調(diào) 精 神 優(yōu) 于 條文 、 實 質(zhì) 重 于 形 式 。 第 五 ， 雖 然 政 策 和 法 都 具 有 強

13、制 性 ， 但 政 策 執(zhí) 行 是 以 國 家強 制 力 為 后 盾 ， 如 果 沒 有 法 律 依 據(jù) 一 般 不 直 接 動 用 強 制 力 。 而法 由 國 家 強 制 力 保 證 實 施 ， 而 往 往 直 接 動 用 國 家 強 制 力 來 執(zhí) 法 。 第 六 ， 政 策 和 法 都 要 求 具 有 穩(wěn) 定 性 和 連 續(xù) 性 ， 但 二 者 相 比較 ， 政 策 更 為 靈 活 ， 能 更 快 地 應 對 客 觀 形 勢 的 變 動 。 第 七 ， 法 和 政 策 對 社 會 、 政 治 、 經(jīng) 濟 、 文 化 等 領(lǐng) 域 都 有 廣泛 的 干 預 ， 兩 者 相 比 較 ， 政

14、策 干 預 的 范 圍 更 大 ， 更 深 入 。 （ 3） 政 策 與 法 的 相 互 關(guān) 系 政 策 是 法 的 來 源 和 動 力 ， 并 且 對 法 的 制 定 和 執(zhí) 行 具 有 方 向性 的 指 導 作 用 ； 法 為 政 策 提 供 保 障 ， 定 型 化 為 法 律 的 政 策 具 有更 強 的 穩(wěn) 定 性 和 連 續(xù) 性 。 二 、 公 共 政 策 的 本 質(zhì) 及 特 征 （ 一 ） 公 共 政 策 的 產(chǎn) 生 與 發(fā) 展 1、 公 共 政 策 的 產(chǎn) 生 公 共 政 策 本 身 有 一 個 產(chǎn) 生 、 發(fā) 展 和 消 亡 的 過 程 。 其 產(chǎn) 生 必須 具 備 三 個 初

15、 始 條 件 ， 或 曰 三 個 核 心 要 素 ： （ 1） 公 共 問 題 的 形 成 （ 2） 公 共 決 策 機 關(guān) 的 產(chǎn) 生 （ 3） 公 共 強 制 機 關(guān) 的 出 現(xiàn) 2、 公 共 政 策 的 發(fā) 展 （ 1） 在 公 共 問 題 的 形 成 過 程 中 ， 公 民 參 與 所 起 到 的 作 用越 來 越 大 。 （ 2） 現(xiàn) 代 國 家 和 政 府 制 度 的 基 本 理 念 是 主 權(quán) 在 民 。 （ 3） 現(xiàn) 代 公 共 政 策 在 內(nèi) 容 上 日 益 豐 富 。 （ 4） 現(xiàn) 代 公 共 政 策 的 質(zhì) 量 ， 越 來 越 取 決 于 政 策 過 程 的 科學 化 和

16、 民 主 化 。 （ 二 ） 公 共 政 策 的 本 質(zhì) 1、 公 共 政 策 的 社 會 本 質(zhì) 所 謂 公 共 政 策 本 質(zhì) ， 指 最 能 體 現(xiàn) 公 共 政 策 內(nèi) 涵 的 根 本 屬 性 。 現(xiàn) 代 公 共 政 策 具 有 多 種 規(guī) 定 性 ， 而 在 這 些 規(guī) 定 性 中 起 決 定作 用 的 是 ： 公 共 政 策 是 公 共 權(quán) 力 機 關(guān) 為 著 一 定 的 目 標 而 進 行 的社 會 資 源 的 配 置 和 社 會 價 值 的 分 配 。 這 一 起 決 定 作 用 的 規(guī) 定 性 即 為 公 共 政 策 的 社 會 本 質(zhì) 。 2、 公 共 政 策 的 認 識 論

17、 本 質(zhì) 從 認 識 論 的 角 度 看 ， 政 策 的 本 質(zhì) 被 界 定 為 理 論 與 實 踐 的 中間 環(huán) 節(jié) ， 因 而 政 策 兼 具 理 論 與 實 踐 的 二 重 特 征 。 理 論 指 導 實 踐 是 通 過 政 策 來 實 現(xiàn) 的 ， 同 時 實 踐 基 本 上 也 是通 過 政 策 而 上 升 為 理 論 的 。 也 就 是 說 ， 政 策 是 聯(lián) 結(jié) 理 論 與 實 踐的 中 介 或 橋 梁 。 （ 1） 政 策 與 理 論 政 策 與 理 論 的 基 本 關(guān) 系 可 以 用 兩 句 話 來 概 括 ： 理 論 是 政 策的 理 念 依 據(jù) ， 政 策 是 理 論 的

18、具 體 化 。 理 論 是 政 策 的 理 念 依 據(jù) ， 包 含 兩 層 含 義 ： 第 一 ， 理 論 的 內(nèi) 容 影 響 和 決 定 決 策 的 內(nèi) 容 ， 理 論 依 據(jù) 的 不同 造 成 政 策 的 基 本 差 別 。 第 二 ， 理 論 的 正 確 與 否 ， 決 定 政 策 的 成 敗 。 （ 2） 政 策 與 實 踐 政 策 與 實 踐 的 關(guān) 系 同 樣 可 以 用 兩 句 話 來 概 括 ： 政 策 是 實 踐 經(jīng) 驗 的 原 則 化 并 在 實 踐 中 得 以 完 善 和 發(fā) 展 ， 實 踐 須 以 政 策 為 出 發(fā) 點 并 貫 穿 其 整 個 過 程 。 （ 三 ）

19、公 共 政 策 的 特 征 1、 公 共 政 策 的 基 本 特 征 （ 1） 政 治 性 、 權(quán) 威 性 與 強 制 性 （ 2） 公 共 性 與 偏 好 性 的 統(tǒng) 一 （ 3） 應 然 與 實 然 的 統(tǒng) 一 （ 4） 回 應 性 與 普 遍 性 的 統(tǒng) 一 2、 現(xiàn) 代 公 共 政 策 的 發(fā) 展 特 征 （ 1） 公 共 政 策 問 題 的 復 雜 化 第 一 ， 政 策 問 題 具 有 相 關(guān) 性 第 二 ， 政 策 目 標 具 有 多 重 性 第 三 ， 政 策 問 題 具 有 動 態(tài) 性 （ 2） 公 共 政 策 主 體 多 元 化 僅 就 公 共 政 策 的 制 定 而 言

20、， 至 少 有 三 類 主 體 通 過 不 同 的 方式 直 接 或 間 接 地 介 入 了 政 策 的 制 定 過 程 這 三 類 主 體 是 ： 國 家 公 共 法 權(quán) 主 體 ， 即 國 家 法 定 的 公 共 權(quán) 力 主 體 。 他 們 被稱 之 為 體 制 內(nèi) 的 政 策 力 量 ； 社 會 政 治 法 權(quán) 主 體 ， 即 經(jīng) 由 法 律 認 可 和 保 護 的 社 會 政 治 權(quán)力 主 體 ； 社 會 非 法 權(quán) 主 體 ， 即 在 正 式 的 法 律 規(guī) 定 中 其 行 為 屬 于 非 政策 行 為 但 實 際 卻 可 以 影 響 、 甚 至 深 深 影 響 政 策 決 定 的

21、社 會 主 體 。社 會 政 治 法 權(quán) 主 體 和 社 會 非 法 權(quán) 主 體 被 稱 之 為 體 制 外 的 政 策 力量 ， 屬 于 政 策 組 織 的 社 會 環(huán) 境 因 素 之 一 。 三 類 主 體 彼 此 間 的 交 互 作 用 決 定 著 公 共 政 策 的 價 值 傾 向 和行 為 方 式 。 第 一 ， 國 家 公 共 法 權(quán) 主 體 國 家 公 共 法 權(quán) 主 體 制 定 公 共 政 策 ， 是 指 居 于 法 律 規(guī) 定 的 法權(quán) 地 位 、 獲 得 法 律 授 權(quán) 、 享 有 公 共 權(quán) 威 以 制 定 公 共 政 策 的 機 關(guān)和 職 位 （ 個 人 ） 。 通 常

22、 ， 他 們 被 稱 之 為 官 方 的 決 策 者 。 其 一 、 制 定 法 律 是 立 法 機 關(guān) 制 定 公 共 政 策 的 基 本 形 式 ， 法律 規(guī) 定 則 是 立 法 機 關(guān) 政 策 決 定 的 基 本 形 式 . 其 二 、 行 政 決 定 是 行 政 機 關(guān) 制 定 公 共 政 策 的 基 本 形 式 ， 尤其 是 那 些 可 以 由 行 政 機 關(guān) 單 獨 做 出 規(guī) 制 的 決 定 。 其 三 、 司 法 判 決 確 立 的 某 些 原 則 是 法 院 制 定 公 共 政 策 的 主要 形 式 。 第 二 ， 社 會 政 治 法 權(quán) 主 體 社 會 政 治 法 權(quán) 主

23、體 參 與 制 定 公 共 政 策 ， 是 指 那 些 雖 然 在 一定 的 程 度 上 通 過 多 種 方 式 參 與 了 公 共 政 策 的 制 定 過 程 ， 并 且 法律 對 他 們 的 合 法 參 與 提 供 保 護 ， 但 由 于 地 位 的 限 制 ， “ 不 管 他們 在 各 種 場 合 多 么 重 要 或 處 于 何 種 主 導 地 位 ， 他 們 自 己 并 不 擁有 合 法 的 權(quán) 力 去 做 具 有 強 制 力 的 政 策 決 定 ” 的 社 會 行 為 主 體 。 通 常 稱 他 們 為 非 官 方 的 政 策 參 與 者 。 但 在 地 位 上 ， 他 們 通常 經(jīng)

24、 過 合 法 的 程 序 ， 獲 準 享 有 社 會 法 人 的 資 格 并 受 法 律 的 保 護 。 社 會 政 治 法 權(quán) 主 體 有 三 種 基 本 的 存 在 形 式 ， 即 政 黨 、 利 益集 團 和 作 為 個 體 的 公 民 。 第 三 ， 社 會 非 法 權(quán) 主 體 社 會 非 法 權(quán) 主 體 影 響 公 共 政 策 ， 是 指 那 些 其 宗 旨 不 在 于 參與 制 定 公 共 政 策 ， 卻 有 能 力 在 需 要 的 時 候 直 接 和 強 有 力 地 影 響公 共 政 策 的 社 會 行 為 主 體 。 這 主 要 包 括 兩 類 主 體 ： 其 一 ， 不 見

25、諸 于 公 眾 的 利 益 集 團 。 其 二 ， 新 聞 媒 體 。 （ 3） 公 共 政 策 范 圍 擴 大 化 第 一 ， 隨 著 政 府 社 會 職 能 的 擴 展 ， 政 府 大 大 強 化 了 社 會 公共 權(quán) 力 主 體 的 地 位 和 作 用 。 第 二 ， 在 人 類 事 務 等 等 方 面 ， 政 府 公 共 政 策 的 內(nèi) 容 亦 隨 著人 類 事 務 的 日 益 增 加 而 在 日 益 豐 富 化 。 （ 4） 公 共 政 策 理 論 和 方 法 豐 富 化 第 一 ， 公 共 政 策 分 析 的 視 野 進 一 步 開 闊 。 第 二 ， 公 共 政 策 的 有 效

26、性 進 一 步 引 起 重 視 ， 并 且 ， 正 在 成為 21世 紀 正 確 地 制 定 和 有 效 地 執(zhí) 行 公 共 政 策 的 核 心 問 題 。 第 三 ， 公 共 政 策 的 技 術(shù) 分 析 能 力 進 一 步 得 到 加 強 。 三 、 公 共 政 策 的 類 型 及 功 能 （ 一 ） 公 共 政 策 的 類 型 1、 公 共 政 策 的 形 式 構(gòu) 成 從 形 式 特 征 上 對 公 共 政 策 作 類 型 劃 分 。 所 謂 公 共 政 策 的 形 式 特 征 ， 指 的 是 一 項 政 策 是 由 誰 制 定 、它 的 合 法 化 經(jīng) 過 什 么 樣 的 程 序 、 它

27、 的 目 標 群 體 是 誰 、 它 的 適 用范 圍 和 生 效 時 間 怎 樣 、 它 的 執(zhí) 行 者 是 誰 、 主 要 的 執(zhí) 行 手 段 是 什么 等 在 政 策 文 本 上 由 正 式 規(guī) 定 的 特 征 。 公 共 政 策 的 形 式 特 征 是 由 公 共 權(quán) 力 機 關(guān) 的 權(quán) 力 劃 分 和 權(quán) 力配 置 決 定 的 。 由 于 當 代 世 界 各 國 的 政 治 體 制 存 在 著 很 大 的 差 別 ，所 以 公 共 政 策 的 形 式 特 征 也 就 各 國 不 同 。 2、 公 共 政 策 的 內(nèi) 容 構(gòu) 成 按 照 不 同 的 標 準 ， 可 以 將 廣 泛 的

28、公 共 政 策 進 行 相 應 的 劃 分 。 （ 1） 按 政 策 范 圍 不 同 劃 分 ： （ 2） 按 公 共 政 策 發(fā) 生 和 發(fā) 展 的 邏 輯 順 序 劃 分 （ 3） 依 政 策 的 社 會 內(nèi) 容 的 不 同 進 行 分 類 （ 4） 其 他 分 類 （ 二 ） 公 共 政 策 的 基 本 功 能 第 一 ， 管 制 功 能 這 種 功 能 表 現(xiàn) 為 特 定 的 強 制 性 規(guī) 范 ， 通 常 通 過 政 策 條 文 規(guī)定 表 現(xiàn) 出 來 ， 一 般 分 為 政 策 的 積 極 性 管 制 功 能 和 消 極 性 管 制 功能 。 （ 1） 條 文 規(guī) 定 使 政 策 對

29、 象 不 能 、 不 愿 、 不 敢 超 出 規(guī) 范 ，擅 自 行 為 。 （ 2） 條 文 規(guī) 定 政 策 對 象 發(fā) 生 違 犯 規(guī) 范 的 行 為 時 ， 受 到 相應 的 懲 罰 。 第 二 ， 導 向 功 能 公 共 政 策 通 過 其 所 具 有 的 特 定 的 強 制 性 規(guī) 范 ， 具 有 對 社 會公 眾 的 行 為 、 觀 念 和 社 會 發(fā) 展 的 引 導 作 用 。 這 種 導 向 有 直 接 引 導 和 間 接 引 導 的 作 用 。 從 作 用 結(jié) 果 看 ， 從 理 論 上 正 導 向 作 用 沒 有 爭 議 ， 但 是 ， 一項 政 策 不 可 能 盡 善 盡 美 ， 總 需 要 在 實 踐 中 不 斷 地 完 善 。 不 排 除一 部 分 人 從 實 用 的 角 度 來 理 解 某 項 公 共 政 策 的 內(nèi) 涵 ， 具 有 某 些負 面 導 向 作 用 在 公 共 政 策 實 踐 中 。 第 三 ， 調(diào) 控 功 能 第 四 ， 分 配 功 能