世界銀行革新難題及建議

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1、 世界銀行革新難題及建議 世界銀行①作為布雷頓森林體系的支柱之一，對二戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是對提升發(fā)展中國家的增長潛力，發(fā)揮了重要的作用。與此同時，關(guān)于世界銀行的批評也從來沒有停止過，這些批評大致可以分為三大類。第一，世界銀行沒有實現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展的職能。Payer認(rèn)為②，世界銀行對于窮國幫助不大，反而會使一些已經(jīng)富起來的國家更富，一些不發(fā)達(dá)國家抱怨世界銀行加重了本國的貧困。第二，世界銀行缺乏戰(zhàn)略方向。世界銀行有一個龐大的執(zhí)行董事會，以及龐大卻缺乏效率的員工隊伍，但由于執(zhí)行董事會主要代表國家利益行事，因此難以形成一個長期的戰(zhàn)略。Sachs認(rèn)為，由于美國把世界銀行視為美國外交和國家利益的延伸，

2、所以理所當(dāng)然認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由美國指定世界銀行行長，但至今為止，沒有一任行長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的專家，缺乏專業(yè)知識導(dǎo)致世界銀行沒有一個戰(zhàn)略、也沒有明確的發(fā)展方向，完全成為了實現(xiàn)美國企業(yè)利益的工具③。第三，是世界銀行在治理上存在的問題。和其他多邊金融機構(gòu)一樣，世界銀行治理狀況備受詬病，對世界銀行治理的批評集中在三個方面。一是關(guān)于世界銀行的效率。Payer認(rèn)為世界銀行是一個缺乏效率的官僚機構(gòu)④。二是美國對世界銀行的壟斷。美國對世界銀行的壟斷包含多個方面，其中受批評較多的是美國導(dǎo)致世界銀行貸款“有附加條件”，以及美國對修改《世界銀行章程》的獨家否決權(quán)⑤，還有美國實際壟斷了行長的位置。即使是美國的學(xué)者，也不認(rèn)為美

3、國對世界銀行的壟斷是一件有益的事情。比如，Sachs就認(rèn)為世界銀行行長選舉存在較大的問題⑥。三是發(fā)展中國家投票權(quán)不足的問題。這和美國（和其他發(fā)達(dá)國家）壟斷世界銀行是同義反復(fù)。世界銀行曾經(jīng)歷過若干次的改革和調(diào)整，不過，從來沒有因為外部批評而進(jìn)行過任何的改革，多數(shù)情況下，改革只是反映了世界經(jīng)濟(jì)版圖的變化以及國家間的利益調(diào)整。美國金融危機以后，改革布雷頓森林體系的呼聲再次高漲，作為布雷頓森林體系的支柱之一，世界銀行的改革也被迫提上議程。本文擬對世界銀行改革歷程進(jìn)行一個簡單的回顧，分析目前各方提出的主要改革建議，并對世界銀行治理改革的關(guān)鍵議題、可能的方向進(jìn)行討論。 一、世界銀行治理改革回顧

4、 自成立以來，世界銀行對發(fā)展目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流向等方面進(jìn)行過多次的調(diào)整與改革，在治理方面比較大的調(diào)整有三次。第一次是對內(nèi)部架構(gòu)的調(diào)整⑦。1952年以前，世界銀行的治理結(jié)構(gòu)是根據(jù)職能劃分的，分為貸款部、經(jīng)濟(jì)部、市場部、法務(wù)部等部門。目前世界銀行的治理結(jié)構(gòu)，是在1952年內(nèi)部結(jié)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，這一治理結(jié)構(gòu)的特點是按地區(qū)劃分（除了幾個專業(yè)委員會之外），這一結(jié)構(gòu)對于提高世界銀行的運營水平是非常有效的。第二次是對投票機制的強化⑧。在1972年以前，世界銀行的貸款盡量根據(jù)“常識”來運行，一些有不同意見的項目將在提交執(zhí)行董事會投票前得到妥善解決。1972年，Gonzalez修正案通過后

5、⑨，為了回應(yīng)國會的要求，美國的執(zhí)行董事開始在世界銀行內(nèi)越來越多使用投票權(quán)影響貸款或援助方向，同時，美國的執(zhí)行董事也對一些項目明確發(fā)表看法，使得一些項目沒有辦法提交執(zhí)行董事會討論。事實證明，美國完全可以影響世界銀行貸款的流向。20世紀(jì)70年代，美國國會又指責(zé)多邊開發(fā)銀行將貸款提供給違反人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的國家，因此要求世界銀行的執(zhí)行董事對這一類項目投反對票，一些與糖、橄欖油等相關(guān)的貸款項目因此受到影響。第三次是目前仍在進(jìn)行的投票權(quán)改革⑩。2008年秋，世界銀行集團(tuán)同意開始兩階段的改革，以提高發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體（DTC）在世界銀行的參與，包括增加DTC國家的投票權(quán)、股份、在執(zhí)行董事會中的人數(shù)、對DTC國

6、家關(guān)于發(fā)展的看法做出回應(yīng)等內(nèi)容：（1）增加DTC國家的投票權(quán)，根據(jù)新的股權(quán)計算公式!，將DTC國家在國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）的投票權(quán)從42.6%提高到47.2%，同時，將DTC國家在國際開發(fā)協(xié)會（IDA）的投票權(quán)從40%提高到46%。（2）建立獨立的配股原則。要求建立和IMF配額相一致、但又不一樣的股份分配方法，歡迎新的IDA出資，以及保持發(fā)達(dá)成員和DTC成員之間的投票權(quán)平衡。（3）對IBRD和IDA的股份結(jié)構(gòu)進(jìn)行定期評估。每5年對IBRD和IDA的股份結(jié)構(gòu)進(jìn)行評估，以保證股份結(jié)構(gòu)能夠反映各自的經(jīng)濟(jì)占比以及對世界銀行集團(tuán)的貢獻(xiàn)。（4）增加來自DTC國家的董事。在保持其他國家董事不變的情況下

7、，增加2名來自撒哈拉以南非洲國家的董事，使撒哈拉以南非洲地區(qū)在世界銀行的執(zhí)行董事達(dá)到3名。（5）修改《世界銀行章程》。修改《世界銀行章程》是為了修改關(guān)于基本投票權(quán)的規(guī)定，提高基本投票權(quán)的提議已經(jīng)得到理事會的批準(zhǔn)，正在征得成員國的同意，已經(jīng)有80%的成員國（占70%的投票權(quán)）同意，但離85%的投票權(quán)還有一定的距離。可以看到，經(jīng)過這一輪的投票權(quán)改革以后，新興經(jīng)濟(jì)體的投票權(quán)提高得最多，中國、韓國、墨西哥、土耳其共增加了3.27個百分點，而其他發(fā)展中成員增加1.33個百分點，總體上最不發(fā)達(dá)國家增加的投票權(quán)都是非常有限的，這是由投票權(quán)計算公式所決定的。DTC改革的實質(zhì)是通過提高基本投票權(quán)以惠及最不發(fā)達(dá)國

8、家，同時較大幅度提高新興經(jīng)濟(jì)體的投票權(quán)，很大程度上是發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體之間的一次調(diào)整。這和全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化也是一致的，1990-2010年間，發(fā)達(dá)國家和最不發(fā)達(dá)國家占全球GDP的比重都有所下降，只有新興經(jīng)濟(jì)體的比重是上升的。投票權(quán)改革之后，美國的投票權(quán)下降了0.51個百分點到15.85%，但仍然擁有足夠多的投票權(quán)以否決《世界銀行章程》的修改（15%），也就是說，在修改章程上美國仍然有獨享的“否決權(quán)”。到目前為止，世界銀行的改革還沒有觸及到核心的議題（比如美國的干預(yù)、治理機制不順等），世界銀行下一步的改革能否觸及到這些核心議題，也正是本文要重點討論的內(nèi)容。 二、世界銀行治理改革方案分

9、析 對于世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革，學(xué)者和官方都提出了許多不同的改革方案，世界銀行也多次成立專門委員會研究治理改革的問題。這些方案中，對世界銀行改革的許多問題都有所涉及，有些甚至切中了世界銀行治理改革的要害。 （一）關(guān)于改革行長選舉的方案 2000年7月，世界銀行和國際貨幣基金組織執(zhí)行董事成立了工作組來評估行長和執(zhí)行總裁選擇過程，工作組對世界銀行現(xiàn)有行長推選程序進(jìn)行了評估，并提出了改進(jìn)意見。之前，世界銀行行長的選舉程序是：在世界銀行現(xiàn)任行長宣布即將卸任后，選舉過程即啟動。執(zhí)行董事會就適合行長之職的基本條件達(dá)成一致，美國政府將會由財政部領(lǐng)頭成立“提名委員會”，并根據(jù)執(zhí)行董

10、事會提出的條件篩選候選人，委員會和一位資深提名顧問一起對候選人名單進(jìn)行初選，其他國家的提名人也一起進(jìn)入初選（包括非美國公民），美國執(zhí)行董事負(fù)責(zé)及時通報董事會提名進(jìn)展。最終，美國總統(tǒng)確定最終人選名單，并由美國執(zhí)行董事向執(zhí)行董事會推薦，執(zhí)行董事會投票選出行長。工作組提出了新的篩選程序：（1）在現(xiàn)任行長即將卸任時，由執(zhí)行董事會啟動選舉。執(zhí)行董事會確定行長的基本條件，并成立小型顧問委員會。（2）由顧問委員會提出候選人名單，并不帶傾向性地提交給執(zhí)行董事會。候選人應(yīng)當(dāng)是成員國公民，可以由成員國政府提名，也可以不經(jīng)過成員國政府提名，不經(jīng)政府提名的候選人應(yīng)當(dāng)獲得本國政府的背書（至少不反對）。（3）執(zhí)行董事會就

11、候選人名單進(jìn)行初步磋商，直到確定最終人選才進(jìn)入選舉程序。（4）選出行長后，由執(zhí)行董事會完成任命程序?？梢哉f，新的篩選程序有很大的改進(jìn)。一是改革了美國主導(dǎo)提名過程的做法，轉(zhuǎn)而由執(zhí)行董事會來進(jìn)行篩選。二是打破了國家提名。在新的程序中，候選人不一定要經(jīng)過國家提名（但需要本國政府的支持，至少不反對）。新的篩選程序是非常合理的，除了其執(zhí)行篩選的機構(gòu)有待商榷以外#。遺憾的是，直到2012年最新的行長選舉，仍然沒有對原有的篩選程度進(jìn)行改革。 （二）Caliari和Schroeder的建議 Caliari和Schroeder提出“改革提案”，但只提出了幾條建議$：（1）世界銀行的出資國和借

12、款國有同樣的投票權(quán)，單個國家不能擁有否決任何提議的投票權(quán)。（2）執(zhí)行董事要通過正式投票來表達(dá)觀點，而不是給暗示。理事會、執(zhí)行董事會的會議記錄要公開。（3）行長要基于擇優(yōu)原則公開選舉。應(yīng)該說，有些建議是比較合理的，比如信息公開；而有些建議則缺乏具體的行動方案，比如關(guān)于行長選舉的建議。至于說，Caliari和Schroeder提到的“出資國和借款國有同樣的投票權(quán)”，其實涉及世界銀行改革中的一個關(guān)鍵問題，即世界銀行的性質(zhì)：世界銀行是像聯(lián)合國一樣的國際組織，還是一家政策性銀行，或者是援助機構(gòu)、商業(yè)銀行？世界銀行的性質(zhì)直接決定了投票權(quán)的分布，以及許多治理的原則。 （三）Linn關(guān)于世界銀行改革

13、的建議 Linn在世界銀行工作長達(dá)30年（1973-2003年），曾任負(fù)責(zé)金融政策和資源動員的副行長、以及負(fù)責(zé)歐洲和中亞的副長，應(yīng)該說對世界銀行的情況是非常了解的。Linn認(rèn)為世界銀行的改革可以分兩個步驟完成%，在近期內(nèi)，重點是要形成開放的、競爭性的、基于擇優(yōu)原則的（行長）選舉過程。并在當(dāng)前的危機中，為發(fā)展中國家（尤其是最窮的國家）提供快速應(yīng)急資金，穩(wěn)定投資和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。而在長期內(nèi)，世界銀行應(yīng)當(dāng)推行的改革包括：（1）世界銀行要在提供援助、國家間援助協(xié)調(diào)上占據(jù)主導(dǎo)地位。（2）擴(kuò)大貸款對象（把發(fā)達(dá)國家納入）、調(diào)整經(jīng)營政策（適當(dāng)增加風(fēng)險的同時加強風(fēng)險對沖）、增加融資渠道，以此提高世界銀行的

14、地位。（3）世界銀行的改革要和國際貨幣基金組織相協(xié)調(diào)。（4）世界銀行的改革需要仔細(xì)的準(zhǔn)備，不能匆忙決斷，應(yīng)當(dāng)在全球援助和公共產(chǎn)品體系變革的大背景下，考慮世界銀行的改革。在所有改革方案中，Linn的建議是最務(wù)實的，很多都是關(guān)于世界銀行業(yè)務(wù)調(diào)整的建議，這取決于他對世界銀行業(yè)務(wù)的了解，但這也恰恰局限了他的提議，對于世界銀行戰(zhàn)略性的關(guān)鍵領(lǐng)域改革，Linn并沒有多少貢獻(xiàn)。 （四）Zedillo報告中的改革建議 2008年9月，國際貨幣基金組織（IMF）成立了治理改革委員上的弱點?，F(xiàn)有機制下，沒有有效的戰(zhàn)略形成機制，缺乏可以形成戰(zhàn)略的部門或機構(gòu)，發(fā)展委員會、執(zhí)行董事會都沒有辦法實現(xiàn)這一

15、職能。（2）投票權(quán)分布不合理。投票權(quán)分布不合理主要表現(xiàn)在四個方面：一是基本投票權(quán)占比過低。《世界銀行章程》規(guī)定的基本投票權(quán)，是以數(shù)量而不是比例的形式確定的*，所以新成員的加入以及增資都會導(dǎo)致基本投票權(quán)自然稀釋。在國際復(fù)興開發(fā)銀行成立之初，基本投票權(quán)占11%，而現(xiàn)在只有2.86%，雖然有計劃將基本投票權(quán)提高到5.5%，但Zedillo報告認(rèn)為這一水平仍然過低。國際金融公司也有同樣的問題，從成立到現(xiàn)在，基本投票權(quán)已經(jīng)從12.28%下降到了1.82%。二是缺乏投票權(quán)評估機制。世界銀行沒有自動或定期評估股份構(gòu)成的機制。三是發(fā)展中成員和發(fā)達(dá)成員投票權(quán)不對等。四是最大股東壟斷的問題。由于修改《世界銀行章程

16、》要求的高度多數(shù)，給了美國獨家的否決權(quán)，引發(fā)世界銀行被最大股東壟斷的看法。（3）職責(zé)劃分不明晰。在世界銀行中，董事會和管理層之間的界線很模糊，執(zhí)行董事會和行長分享管理世界銀行的職能，導(dǎo)致行長無法完全發(fā)揮自己的作用。同時，行長是執(zhí)行董事會的主席，導(dǎo)致利益沖突，董事會無法獨立行事。除此之外，還存在行長選舉不透明的問題，排除了大部分成員國，而且行長必須是美國人的潛規(guī)則仍然在沿用。針對上述問題，Zedillo報告提出以下改革建議：（1）改善投票權(quán)分配。具體建議包括：一是改革執(zhí)行董事會。減少董事會成員到20人，尤其是減少來自歐洲的執(zhí)行董事，同時執(zhí)行董事會選舉產(chǎn)生，每個執(zhí)行董事代表不超過10個國家。二是每

17、5年對投票權(quán)進(jìn)行自動評估。三是世界銀行股份應(yīng)當(dāng)與投票權(quán)脫鉤。四是將基本投票權(quán)提高到10.78%。（2）改革治理機構(gòu)。將現(xiàn)有執(zhí)行董事會提升為理事會，由各國財長組成（副財長為替補），通過選舉產(chǎn)生董事長，并成立顧問小組為理事會服務(wù)。同時，將所有運行工作交給管理層。（3）改革行長選舉程序。（4）加強管理問責(zé)制。（5）擴(kuò)大世界銀行集團(tuán)可用資源。Zedillo報告非常全面，對世界銀行治理中的許多關(guān)鍵領(lǐng)域也都有所涉及，包括美國壟斷、行長選舉、執(zhí)行董事會改革等內(nèi)容，尤其是關(guān)于執(zhí)行董事會改革的內(nèi)容，已經(jīng)涉及到了世界銀行治理結(jié)構(gòu)的根本問題。不過，和2000年工作組的建議一樣，這一報告中的許多內(nèi)容都沒有被采納，包括

18、減少董事會成員、提升執(zhí)行董事會為理事會、改革行長選舉等內(nèi)容都沒有得到實施。當(dāng)然，對于報告建議的投票權(quán)和股份脫鉤的看法，還是世界銀行這一機構(gòu)的性質(zhì)所決定的，因此，如果不對世界銀行的性質(zhì)進(jìn)行充分的討論，很難得出適當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。 （五）其他看法 也有研究認(rèn)為(，當(dāng)前的危機并不構(gòu)成改革布雷頓森林體系的原因。Dooley等人認(rèn)為在危機之前，學(xué)界普遍預(yù)計布雷頓森林體系會出現(xiàn)危機，但學(xué)者擔(dān)心的是由新興市場國家流向發(fā)達(dá)國家的資金突然中斷，從而引發(fā)金融賬戶失衡的危機，因此學(xué)者建議為了避免這一危機的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)改革布雷頓森林體系。但實際上美國金融危機并不是這種危機，它很大程度上是長期資金流入過多導(dǎo)致

19、資產(chǎn)市場風(fēng)險，以及風(fēng)險管理失當(dāng)所導(dǎo)致的。因此，把現(xiàn)在的危機認(rèn)為是“預(yù)言實現(xiàn)了”，然后要求改革布雷頓森林體系，并不是名正言順的。而且，Dooley認(rèn)為布雷頓森林體系實際上已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)的變化，可以稱之為布雷頓森林體系II)，不需要任何的改革。當(dāng)然，Dooley等人關(guān)于布雷頓森林體系II和現(xiàn)有體系不需要改革的看法，并沒有被認(rèn)可。 三、世界銀行治理改革中的幾個問題 世界銀行治理改革，歸根結(jié)底，取決于世界銀行是一個什么樣的機構(gòu)，這一點是目前的改革方案中所沒有涉及到的。同時，世界銀行的改革要有理論依據(jù)，并不能完全基于政策分析，這也是目前的改革方案中所缺乏的。在這一部分中，筆者將對銀行

20、的性質(zhì)、治理結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略形成機制和美國的地位等四個問題進(jìn)行討論，只有對這些問題有明確的答案，才可以給出合適的改革提議。 （一）世界銀行的性質(zhì) 世界銀行是美國為了幫助歐洲重建而設(shè)立的，在歐洲重建任務(wù)完成之后，世界銀行才轉(zhuǎn)變角色，變成一個主要由發(fā)達(dá)國家出資、并為發(fā)展中國家服務(wù)的機構(gòu)，其主要目的變?yōu)闇p貧等發(fā)展議題。要討論世界銀行的性質(zhì)，必須對以下幾個問題進(jìn)行回答：第一，世界銀行是誰的機構(gòu)？世界銀行的資金主要有兩個部分：一是各國繳納的資本，二是從金融市場上融資。從融資結(jié)構(gòu)來看，它有非常市場化的一面，顯然不是慈善機構(gòu)或者是類似聯(lián)合國的國際組織。從這一點上看，世界銀行是屬于股東的，所有過

21、度提高發(fā)展中國家（尤其是最不發(fā)達(dá)國家）投票權(quán)，以及將投票權(quán)與出資比例脫鉤的建議，都是不恰當(dāng)?shù)摹Ｈ绻鞔_了世界銀行是由股東所有的機構(gòu)，那么就可以進(jìn)一步討論投票權(quán)分配的問題。在公司治理中，有兩個占主流的治理結(jié)構(gòu)：一種是強調(diào)股東利益最大化，另一種則強調(diào)利益相關(guān)者。雖然世界銀行是屬于股東的開發(fā)銀行，但它提供的服務(wù)具有較強的公共產(chǎn)品性質(zhì)，因此是必須要考慮利益相關(guān)者的，其中就包括了接受貸款的國家，在投票權(quán)分配時，需要考慮貸款接受國。筆者認(rèn)為，在世界銀行新的投票權(quán)計算公式中_，已經(jīng)充分反映了世界銀行分配股權(quán)的原則，這一原則是適當(dāng)?shù)?、無可爭議的。第二，世界銀行做什么？世界銀行是股東所有、采取利益相關(guān)者治理框架

22、的機構(gòu)，從世界銀行的定位出發(fā)，既要考慮市場化的貸款供給，也要考慮不發(fā)達(dá)國家發(fā)展和減貧的需要，從這一點看，世界銀行貸款的供給與需求之間確實存在一定的錯配。到2011年6月底，世界銀行對非洲的貸款只占到貸款余額的1.1%，而相對條件較好的亞太地區(qū)和南非則分別占到了19.7%和9.8%。導(dǎo)致供需不匹配的原因是多方面的，其中最主要的原因就是收益率的問題。世界銀行雖然不是純粹的商業(yè)機構(gòu)，但主要靠從金融市場融資的特點決定了世界銀行要考慮貸款的回報率，這會導(dǎo)致世界銀行的貸款業(yè)務(wù)與減貧目標(biāo)背道而馳。從世界銀行在不同地區(qū)貸款回報率可以看出，2011年，世界銀行在非洲的貸款回報率只有0.7%，不足以支付融資成本，

23、而在拉美和亞太地區(qū)則分別達(dá)到2.5%和2.0%，世界銀行在拉美和亞太地區(qū)的貸款，又主要流向了墨西哥、巴西和中國等新興經(jīng)濟(jì)體。要解決這一問題，可以有三個思路。一是擴(kuò)大世界銀行可用的資源。這在Zedillo報告中已經(jīng)提到了，擴(kuò)大世界銀行可用的資源有兩個辦法：補充資本金或者提高杠桿。和其他多邊開發(fā)銀行相比，世界銀行的杠桿率已經(jīng)是最高的了+，所以進(jìn)一步提高財務(wù)杠桿率可能將導(dǎo)致無法控制的風(fēng)險，最佳的途徑是擴(kuò)充資本金。在DTC改革完成之后，可以在不改變投票權(quán)的情況下，適當(dāng)增加新興經(jīng)濟(jì)體的出資。二是在不同業(yè)務(wù)間平衡?？梢赃M(jìn)一步調(diào)整世界銀行的業(yè)務(wù)分布，包括Linn建議的把發(fā)達(dá)國家作為貸款對象，同時用高收益的貸

24、款來平衡低收益的貸款，高收益的貸款規(guī)模越大，可以支持的低收益貸款規(guī)模也就越大。當(dāng)然，如果這樣做的話，世界銀行現(xiàn)有以地區(qū)劃分的架構(gòu)可能需要適當(dāng)調(diào)整。三是擴(kuò)大軟貸款和IDA的業(yè)務(wù)。這兩者都是專門針對最不發(fā)達(dá)國家的業(yè)務(wù)，可以進(jìn)一步擴(kuò)大IDA可支配的資源規(guī)模，擴(kuò)大軟貸款和IDA業(yè)務(wù)。 （二）世界銀行的治理結(jié)構(gòu) 在討論世界銀行的性質(zhì)時，已經(jīng)討論了投票權(quán)分配的問題，其實已經(jīng)是治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容了。筆者認(rèn)為，在世界銀行的治理結(jié)構(gòu)中，最為關(guān)鍵的問題是執(zhí)行董事會。在Zedillo報告中，已經(jīng)提到了改革執(zhí)行董事會的問題，筆者認(rèn)為這是非常關(guān)鍵的建議。從公司治理的角度，治理結(jié)構(gòu)最重要的是董事會和CEO

25、，但是世界銀行的執(zhí)行董事會既不是董事會，也不是CEO，是一個矛盾而且尷尬的機構(gòu)：一方面，根據(jù)《世界銀行章程》，執(zhí)行董事會是管理機構(gòu)?！妒澜玢y行章程》規(guī)定，理事會可以委托執(zhí)行董事行使任何職權(quán)，但不包括：（1）接收新成員和決定成員接受的標(biāo)準(zhǔn)；（2）增加或減少資本；（3）開除一個成員；（4）根據(jù)執(zhí)行董事會對本協(xié)議的解釋來裁決；（5）達(dá)成和其他國際組織的合作（臨時或行政上的非正式安排不包括在內(nèi)）；（6）停止銀行的運作并分拆資產(chǎn)；（7）決定銀行利潤的分配。其中尤其是第（7）條明確了執(zhí)行董事會其實不是“董事會”，而是集體CEO。在《世界銀行章程》也明確規(guī)定了“執(zhí)行董事負(fù)責(zé)銀行的一般運營”。另一方面，執(zhí)行董

26、事會按照各自的投票權(quán)（股份）進(jìn)行工作。執(zhí)行董事會的投票權(quán)，是由其代表的國家決定，從這一點上看，執(zhí)行董事會執(zhí)行的是董事的職能。這一矛盾內(nèi)生于世界銀行的治理結(jié)構(gòu)中，從世界銀行成立那一天起就存在著，但在1972年由于美國通過Gonzalez修正案而被強化。在1972年以前，執(zhí)行董事會很大程度上是代表理事會工作，在一些由理事會負(fù)責(zé)、但非關(guān)鍵的事務(wù)上，代替理事會決策。但1972年以后，由于執(zhí)行董事會更深介入到了貸款審批業(yè)務(wù)中，導(dǎo)致執(zhí)行董事會成為了管理層的一部分。執(zhí)行董事會兼任“董事會”與CEO的弊端是顯而易見的：由于執(zhí)行董事會介入經(jīng)營，架空了行長以及其他管理人員，使得世界銀行始終缺乏專業(yè)的管理。同時，執(zhí)

27、行董事依照各自的國家利益來投票1，導(dǎo)致世界銀行成為各國利益的角斗場，使世界銀行成為一艘沒有方向的船，缺乏戰(zhàn)略形成機制的問題由此而生。 （三）美國對世界銀行的控制 在國際復(fù)興開發(fā)銀行成立之初，美國擁有超過37%的投票權(quán)，此后，美國在世界銀行的投票權(quán)持續(xù)下降，到2010年，已經(jīng)只有16.1%的投票權(quán)。根據(jù)DTC第二輪改革的計劃，美國的投票權(quán)將進(jìn)一步下降到15.85%的水平。總體上，美國對世界銀行的控制是有所下降的，但是由于世界銀行在獨家否決權(quán)、行長等問題上具有其他任何成員國沒有的優(yōu)勢，所以在投票權(quán)下降的同時，美國仍然招致許多批評。和其他國家相比，美國在以下幾個方面比其他成員國更

28、具優(yōu)勢： 1.獨家否決權(quán)。在大部分情況下，世界銀行的決策采取3/4多數(shù)通過的原則，所以美國在大多數(shù)決策中并不具有獨家否決權(quán)。但是，《世界銀行章程》規(guī)定修改章程必須要85%的多數(shù)通過2，所以美國對修改章程有著獨家的否決權(quán)。其實，修改章程遠(yuǎn)沒有這么簡單，85%的多數(shù)只是第一道門檻，美國的《布雷頓森林協(xié)議法案》對于修改章程做了非常嚴(yán)格的規(guī)定3。該法案規(guī)定，以下行動必須經(jīng)過國會授權(quán)，美國總統(tǒng)以及任何人都無權(quán)授權(quán)：（1）依照《世界銀行章程》II款3條，增持世界銀行的股份。（2）接受任何對《世界銀行章程》第VIII款的修訂，而《世界銀行章程》第VIII款就是關(guān)于章程的條件，其中已經(jīng)要求了85%的

29、多數(shù)通過。（3）根據(jù)《世界銀行章程》II款2條，增加世界銀行的資本金。也就是說，美國對于修改章程是“雙保險”：在世界銀行內(nèi)必須有85%的投票權(quán)，而且還必須經(jīng)過美國國會同意，這也說明美國對于世界銀行的章程是非常重視的。 2.總部在美國?？偛吭O(shè)在投票權(quán)最多的國家，這是《世界銀行章程》所規(guī)定的。到目前為止，美國的投票權(quán)仍然是第一位的（16.17%），而且比第二位的日本（9.52%）高出6.65個百分點。因為美國在投票權(quán)上的絕對領(lǐng)先，以及章程的規(guī)定，所以這一條并沒有招致什么異議。 3.美國人當(dāng)行長的潛規(guī)則。美國人當(dāng)行長的潛規(guī)則是被批評最多的。《世界銀行章程》和任何的法律都沒有規(guī)定美

30、國人當(dāng)行長，而行長的選舉程序4也是相當(dāng)不透明的，世界銀行自身也曾經(jīng)想改變世界銀行行長的選舉，但迄今沒有實施。對美國而言，占據(jù)世界銀行行長一職已經(jīng)成為一件吃力不討好的事情：一是行長之職形式大于實質(zhì)。世界銀行的投票權(quán)集中在執(zhí)行董事手中，一般情況下，行長是沒有投票權(quán)的，除非執(zhí)行董事的投票出現(xiàn)相持不下的情況，這種情況出現(xiàn)的概率幾乎為零。因此，美國只要保持自身的投票權(quán)不變，依靠派向世界銀行的執(zhí)行董事即可實現(xiàn)主導(dǎo)世界銀行、影響貸款方向的目的。二是美國難惹眾議。有這次選舉的先例，今后歷次世界銀行行長選舉將會成為發(fā)展中國家攻擊美國的時機，為了一個并不要害的行長之職去惹眾議，美國應(yīng)該要有所考量。因此，可以判斷的

31、是，行長之職并不是美國在世界銀行的核心利益，不排除美國為了順應(yīng)形勢的變化，做出形式上的讓步，在未來將世界銀行行長一職讓出。 4.美國對貸款方向的影響。美國對世界銀行貸款方向的影響，始于1972年的Gonzalez修正案，該修正案體現(xiàn)在《泛美開發(fā)銀行法案》第21款、《國際開發(fā)協(xié)會法案》第12款以及《亞洲開發(fā)銀行法案》第18款中，該修正案要求：總統(tǒng)應(yīng)授意每一個多邊開發(fā)銀行的執(zhí)行董事，投票反對（沒收美國資產(chǎn)的）國家運用這些機構(gòu)的資金。此后，在1994年Helms-Gonzalez修正案中，也作了類似的規(guī)定5。除了這兩個修正案之外，美國還有許多其他法律規(guī)定了世界銀行的貸款必須符合一些基本的條

32、件6，這些都造成了世界銀行的貸款是有條件的（Conditionality）。國會的立法是第一步，它決定了美國的執(zhí)行董事在世界銀行投票的基本原則。同時，美國還有一個機制來保障執(zhí)行董事的投票符合美國的法律和利益。所以，美國的執(zhí)行董事并不可以在世界銀行隨自己的意愿投票，他（她）要接受財長的建議，對于美國是成員國的機構(gòu)（如國際貨幣基金組織、世界銀行和其他地區(qū)開發(fā)銀行）相關(guān)的政策，財長又要接受全國顧問委員會（NationalAdvisoryCouncilonInternationalMonetaryandFinancialPolicies，全稱為“國際貨幣和金融政策全國委員會”）的建議78。全國顧問委員

33、會是根據(jù)《布雷頓森林協(xié)議法案》于1966年成立的，委員會由財長（任委員會主席）、國務(wù)卿、商務(wù)部長、美聯(lián)儲主席、進(jìn)出口銀行行長、國際開發(fā)署長官組成，其他國家的執(zhí)行董事應(yīng)該也是依據(jù)各國財長的意志行事9。同時，相關(guān)法律也規(guī)定了全國顧問委員會必須向國會和總統(tǒng)提交報告，介紹國際貨幣基金組織、多邊開發(fā)銀行的情況，至少每6個月提交一份報告。 對于美國影響世界銀行貸款方向，筆者認(rèn)為有三個層面的問題：一是貸款是否應(yīng)該有條件？有條件貸款的問題，是不發(fā)達(dá)國家指責(zé)最多的問題，但目前美國給出的貸款條件是符合國際慣例的，包括人權(quán)、環(huán)境、投資保護(hù)等內(nèi)容，所以這些條件本身是沒有問題的。尤其是現(xiàn)在新興經(jīng)濟(jì)體對外投資越

34、來越多，新興經(jīng)濟(jì)體缺乏保護(hù)自身在海外投資的有效手段，適當(dāng)運用世界銀行的貸款促使發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家加強投資保護(hù)，是非常必要的。實際上，有些條件（如環(huán)境）是已經(jīng)寫入到世界銀行《運營手冊》中的。二是美國的貸款條件存在什么問題？美國的貸款條件是以美國利益最大化為目的的，并不考慮其他國家，比如說，如果某國沒收了美國公司的資產(chǎn)，那么世界銀行可能不會貸款給該國；相反，如果沒收的是中國公司的資產(chǎn)，美國只會袖手旁觀-。所以說，給貸款附加一定的條件是非常有必要的，對新興經(jīng)濟(jì)體也是非常有利的，關(guān)鍵在于這些條件要對所有成員國達(dá)到普惠的效果，而不能只考慮美國的利益。三是美國是否會放棄這么做？應(yīng)該說，美國是不可能放

35、棄控制世界銀行的貸款方向的，盡管這樣做的價值已經(jīng)大幅下降=。因為這一問題涉及到美國的多項國內(nèi)立法，要改變貸款的條件性，至少涉及到要修改美國的七部法律，這是非常困難的。筆者認(rèn)為，美國對世界銀行的控制是有歷史原因的，美國在世界銀行建立初期做出了巨大的貢獻(xiàn)，這是無法否認(rèn)的。要想徹底改變美國對世界銀行的控制，在相當(dāng)長的時間里都是不可能的事情，只能循序漸進(jìn)。我們可以把美國對世界銀行的控制分為三種類型。一是根據(jù)《世界銀行章程》規(guī)定的。比如總部設(shè)在美國，這不需要過多的關(guān)注，只需按照章程要求做就可以了。二是章程和美國國內(nèi)法都沒有規(guī)定的。比如行長之職，美國是非常有可能放棄這一控制的。三是美國國內(nèi)法所規(guī)定的。這些

36、在短期內(nèi)很難改變，比如對修改章程的獨家否決權(quán)，以及附加貸款條件。在這方面，新興經(jīng)濟(jì)體也不需要過多強調(diào)，但可以要求美國將這些附加條件普惠至所有成員國，將其固化到世界銀行《運營手冊》中，這是有可能實現(xiàn)的。 四、關(guān)于世界銀行治理改革的建議 世界銀行治理改革的關(guān)鍵在于形成明晰的管理架構(gòu)，這對于世界銀行的戰(zhàn)略形成和長期發(fā)展，都是至關(guān)重要、必不可少的。在前面的分析中，筆者對世界銀行存在的問題進(jìn)行了討論，基于這些問題，筆者認(rèn)為世界銀行需要從以下幾個方面進(jìn)行改革： 1.取消執(zhí)行董事會，將貸款附加條件固定化、透明化。執(zhí)行董事會在成立之初，是一個比較虛的機構(gòu)，在國會要求美國的執(zhí)行董事

37、根據(jù)美國利益投票的背景下，使得執(zhí)行董事會進(jìn)一步做實。即使這樣，執(zhí)行董事會只考慮了美國的利益，而不是所有成員國的利益，這樣做顯然是不合適的?？梢匀∠麍?zhí)行董事會，并將現(xiàn)有的貸款條件納入到《運營手冊》中，專門設(shè)立“貸款條件”的條款，從人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)等幾個方面對接受貸款國進(jìn)行約束。 2.強化理事會的功能。理事會是實際意義上的董事會，但卻一直并沒有執(zhí)行董事會的功能，應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略形成等功能賦予理事會。理事會的職能應(yīng)當(dāng)包括：第一，通過世界銀行的戰(zhàn)略規(guī)劃。由世界銀行行長每5年準(zhǔn)備一次戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)的變化確定未來5年中世界銀行的發(fā)展目標(biāo)、業(yè)務(wù)方向、重點支持領(lǐng)域等內(nèi)容，并將戰(zhàn)略規(guī)劃提交理

38、事會，由理事會討論、修改并通過。在理事會討論戰(zhàn)略規(guī)劃時，可以體現(xiàn)各方合理的利益博弈，并適用3/4多數(shù)通過的原則。一旦理事會通過戰(zhàn)略規(guī)劃，行長即有權(quán)全權(quán)負(fù)責(zé)按規(guī)劃執(zhí)行管理權(quán)力，理事會不得干預(yù)行長的行政權(quán)力。第二，選舉產(chǎn)生董事長。將股東和管理層徹底分開，行長不兼任理事會的任務(wù)職務(wù)，避免利益沖突，同時，由理事會選舉產(chǎn)生董事長，并設(shè)立理事會辦公室協(xié)助董事會工作。第三，制定《運營手冊》中關(guān)于貸款條件的條款。在《運營手冊》中增加“貸款條件”條款“，貸款條件”條款由理事會提議、制定和修改，將現(xiàn)有《運營手冊》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定、美國執(zhí)行董事投票原則中的人權(quán)和投資保護(hù)等條件，納入到“貸款條件”中，形成惠及所有成員國的規(guī)則。同時，理事會要加強信息披露，理事會的會議紀(jì)要應(yīng)及時在世界銀行的網(wǎng)站上披露。 3.公開招聘行長，并賦予行長獨立的管理權(quán)。行長的選舉流程，可根據(jù)2000年工作組的建議進(jìn)行設(shè)定。同時，行長有權(quán)根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃對世界銀行實施管理，并負(fù)責(zé)修改《運營手冊》中除“貸款條件”以外的條款，而各部門則根據(jù)《運營手冊》開展業(yè)務(wù)。4.擴(kuò)大IBRD和IDA可使用的資源。IBRD可以在保持投票權(quán)不變的情況下，適當(dāng)增加新興經(jīng)濟(jì)體的出資比例，并通過業(yè)務(wù)調(diào)整、擴(kuò)大IDA業(yè)務(wù)規(guī)模來加強對最不發(fā)達(dá)成員的支持。 12