擴(kuò)大受案范圍完善社會(huì)主義民主法治

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1、擴(kuò)大受案范圍完善社會(huì)主義民主法治 編者按：本文主要從行政訴訟受案范圍現(xiàn)行法律規(guī)定；我國(guó)行政訴訟受案范圍存在的問題；完善行政訴訟受案范圍的設(shè)想進(jìn)行論述。其中，主要包括：行政訴訟的受案范圍又稱行政訴訟主管范圍或人民法院受理行政案件的范圍、直接列舉的可訴行政行為的受案范圍、直接列舉的不可訴行政行為的受案范圍、采用列舉式立法體例使可訴行政行為的受案范圍不明確、可訴行政行為范圍過窄以致無法全面保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益、行政訴訟受案范圍僅局限于人身權(quán)?財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為、對(duì)具體行政行為的審查僅局限于合法性審查而排除了合理性審查、完善有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法體例、取消針對(duì)可訴行政行為所做的不適當(dāng)?shù)南薅?、?/p>

2、寬行政訴訴訟相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)范圍等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟? 我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》1990年10月1日施行的以來，隨著我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展、行政訴訟理論研究的深入以及司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，特別是1999年憲法修正案將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”?納入憲法，要求我國(guó)行政訴訟的受案范圍不能囿于1989年頒布的、并不十分成熟的《行政訴訟法》的樊籬之中裹足不前。擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，對(duì)于保障基本人權(quán)、促進(jìn)依法行政、完善社會(huì)主義民主與法治，無疑起重要作用。 一、行政訴訟受案范圍現(xiàn)行法律規(guī)定 行政訴訟的受案范圍又稱行政訴訟主管范圍或人民法院受理行政案件的范圍，是指人民法院

3、對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為擁有司法審查權(quán)，或者說是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。 （一）直接列舉的可訴行政行為的受案范圍 《行政訴訟法》第十一條第一款規(guī)定了八類行政訴訟受案范圍。即（1）不服拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)產(chǎn)等行政處罰而提起的行政訴訟；（2）對(duì)限制人身自由或?qū)ω?cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服而提起的行政訴訟；（3）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)而提起的行政訴訟；（4）對(duì)申請(qǐng)領(lǐng)發(fā)許可證、執(zhí)照要求予以拒絕或不予答復(fù)而提起的行政訴訟；（5）對(duì)不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)而提起的行政訴訟；（6）對(duì)不依

4、法發(fā)給撫恤金而提起的行政訴訟；（7）對(duì)違法要求履行義務(wù)而提起的行政訴訟；（8）對(duì)其它侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起的行政訴訟。 （二）直接列舉的不可訴行政行為的受案范圍 《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（1）國(guó)防、外交等國(guó)家行為。（2）抽象行為。（3）內(nèi)部行為。（4）終局裁決的具體行政行為。 二、我國(guó)行政訴訟受案范圍存在的問題 （一）采用列舉式立法體例使可訴行政行為的受案范圍不明確 我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定采用的是列舉式體例。《行政訴訟法》第11條采用肯定的方式列舉了可訴行政行為的范圍，第12條又采用了否定的方式列舉了不可訴

5、行政行為的范圍。由此造成的問題是那些處于肯定和否定范圍之外的行為，如行政裁決行為，技術(shù)鑒定行為等能否進(jìn)入行政訴訟就成了盲區(qū)。這是列舉式立法體例最為突出的弊端。 （二）可訴行政行為范圍過窄以致無法全面保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益 1、抽象行政行為被排除在受案范圍之外 《行政訴訟法》在設(shè)定行政受案范圍時(shí)，首先考慮引起爭(zhēng)議的行政行為的性質(zhì)，即該行為是具體行政行為還是抽象行政行為，進(jìn)而將可訴行政行為從總體上限定為具體行政行為。其次，從實(shí)踐上來看，抽象行政行為侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的情況客觀存在。在我國(guó)的現(xiàn)行體制下，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督主要是通過非訴訟的方式進(jìn)行：一是人大和上級(jí)的監(jiān)督；二是備案審查、法規(guī)清

6、理監(jiān)督；三是行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為的審查。但是從實(shí)際情況上看，目前這些監(jiān)督機(jī)制很難有效發(fā)揮作用，難以保障對(duì)其監(jiān)督的質(zhì)量和實(shí)際效果，其他監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為問題日趨嚴(yán)重。將抽象行政行為排除在受案范圍之外，必然導(dǎo)致大量的行政侵權(quán)行為處于司法審查的真空地帶，從而產(chǎn)生多方面的不良后果。 2、內(nèi)部行為不可訴 根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，可訴行政行為必須是外部行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等內(nèi)部行為不可訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問題的意見(試行)》進(jìn)一步將可訴行政行為限定為行政法律行為和單方行為，認(rèn)為行政事實(shí)行為和雙方行為不可訴。從理論上

7、看，這些限定缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，帶有一定的隨意性。從實(shí)踐中看，內(nèi)部行為、事實(shí)行為或雙方行為都可能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的損害。如將其排除在可訴范圍之外，顯然不利于保護(hù)相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利，甚至侵犯了公民的憲法權(quán)利。 （三）行政訴訟受案范圍僅局限于人身權(quán)?財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為 根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，行政訴訟受案范圍限于行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，除法律法規(guī)特別規(guī)定外，對(duì)涉及政治權(quán)利或其他權(quán)利的行政行為則排除于行政訴訟受案范圍之外。按照我國(guó)法律規(guī)定，政治權(quán)利包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并且有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其

8、他權(quán)利有勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)等。上述這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利，它是由國(guó)家憲法賦予的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的真正的權(quán)利。如果這些權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，卻不能得到保護(hù)，不能得到救濟(jì)，那么不能不說是我國(guó)立法的失誤。因此，將涉及政治權(quán)利和其它權(quán)利的行政行為納入司法審查范圍不僅可行，而且十分必要。 （四）對(duì)具體行政行為的審查僅局限于合法性審查而排除了合理性審查 《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！睂?duì)這一條規(guī)定，理論界和司法界均稱之為合法性審查原則。它的立法意圖是：“人民法院審理行政案件，是對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，至于行

9、政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理，人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定?！?基于此，從目前看，合法性審查原則基本排除了合理性審查，人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來確定具體的受案范圍。然而，由于行政行為的復(fù)雜性和立法的局限性，不可能把社會(huì)生活中可能發(fā)生的任何情況都毫無遺漏地詳盡地規(guī)定下來，由此行政自由裁量行為大量存在。但是，行政自由裁量行為并不是不受任何限制，由行政機(jī)關(guān)及其工作人員任意作出，它仍應(yīng)遵循一定的規(guī)則，主要是合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當(dāng)、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了界于

10、自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當(dāng)?shù)男姓袨楹戏ǎ浣Y(jié)果與我國(guó)行政司法審查制度的根本宗旨相悖。 三、完善行政訴訟受案范圍的設(shè)想 （一）完善有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法體例 針對(duì)現(xiàn)行的列舉式立法體例所存在的弊端，我國(guó)有關(guān)行政受案范圍的規(guī)定宜采用下述立法體例：對(duì)可訴行政行為的范圍作出概括性規(guī)定，對(duì)不可訴行政行為作出列舉式規(guī)定。 1、對(duì)可訴行政行為的范圍作出概括性規(guī)定 某一特定的行政行為究竟是否可訴，往往只能求助于司法解釋。由于立法缺乏明確的可訴標(biāo)準(zhǔn)，司法解釋有時(shí)容易產(chǎn)生相互矛盾。如果沒有相應(yīng)的司法解釋，司法機(jī)關(guān)習(xí)慣于“從嚴(yán)”掌握受案范圍，把一些本來

11、應(yīng)屬于受案范圍的行為拒之門外。如果對(duì)可訴行政行為的范圍采用概括性規(guī)定就能避免這些問題的出現(xiàn)。如：公民、法人、其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依法向人民法院提起訴訟。這樣可以避免因行政訴訟受案范圍過窄而使公民合法權(quán)益受損。 2、對(duì)不可訴行政行為作出列舉式規(guī)定 采用列舉方式規(guī)定不可訴行政行為的種類，自然也會(huì)有所遺漏。遇到這種情況，應(yīng)作出有利于行政管理相對(duì)人的推定，按照“法不禁止即自由”的原則來判斷某一特定行為是否可訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定基本上采用了上述“立法體例”。它一方面從總體上擴(kuò)大了行政訴

12、訟的受案范圍，另一方面又明確增加了幾種不可訴行政行為。嚴(yán)格來說，《解釋》作為一種司法解釋，無權(quán)突破現(xiàn)行立法的規(guī)定。因此，在將來修訂《行政訴訟法》時(shí)，應(yīng)該把《解釋》中的合法規(guī)定上升為立法。 （二）取消針對(duì)可訴行政行為所做的不適當(dāng)?shù)南薅? 我們認(rèn)為：人民法院在監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴(yán)重影響了行政審判作用的發(fā)揮。因此，無論是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越法定權(quán)限，法院都可行使審查權(quán)，行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查范圍內(nèi)。我國(guó)《國(guó)家賠償法》、《行政復(fù)議法》在總結(jié)行政審判工作得失的基礎(chǔ)上，已經(jīng)將抽象行政行為納入

13、行政賠償訴訟和行政復(fù)議的范圍。根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則，《行政訴訟法》應(yīng)盡快作出修改，把抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，以實(shí)現(xiàn)前后法真正的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。 （三）拓寬行政訴訴訟相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)范圍 我國(guó)公民享有廣泛的權(quán)利，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利，保護(hù)相對(duì)人的這些權(quán)利是我國(guó)民主與法治建設(shè)的基本要求。然而，行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的主要手段，它所保護(hù)的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而政治權(quán)利和其他權(quán)利卻排除在外?！缎姓?fù)議法》在原《復(fù)議條例》的基礎(chǔ)上，已擴(kuò)大了所保護(hù)權(quán)利的范圍。從“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大到“合法權(quán)益”。顯而易見，“合法權(quán)益”的范圍要比“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”大許多，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，它還包括勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、政治權(quán)利等等。由于按照我國(guó)法律規(guī)定，絕大多數(shù)行政復(fù)議行為都不是終局的行政行為，當(dāng)事人仍有提起行政訴訟的權(quán)利。所以，為適應(yīng)人民法院行政審判工作的需要，應(yīng)立即著手對(duì)《行政訴訟法》的修改，摒棄保護(hù)權(quán)利的限制，擴(kuò)大相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的范圍，以確保行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍的統(tǒng)一。