公務(wù)員制度的歷史演變.ppt

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,二、公務(wù)員制度的演變與發(fā)展,1 科舉制度,科舉制度是中國歷史上通過考試選拔官員的一種基本制度。它創(chuàng)始于隋朝，確立于唐朝，完備于宋朝，興盛于明、清兩朝，廢除于清朝末年，歷時1300余年，對中國歷史的發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。 從官制史角度看，科舉制度的產(chǎn)生是歷史的必然和巨大進步。在中國歷史上，統(tǒng)治階級為了鞏固自己的統(tǒng)治，曾采用過多種方式，選拔其所需要的人才。,1、科舉制度,夏、商、周采用的是“分封制”和“世卿世祿制”，其結(jié)果是“龍生龍，鳳生鳳”，平民百姓“面朝黃土背朝天”，與政治幾乎無緣。漢朝以“察舉”和“征辟”制取代世襲制，由州、郡地方長官向朝廷舉薦人才，經(jīng)朝廷考察后授其官職，或由皇帝特詔選任官吏。這自然是歷史的一個進步，但由于掌握選官大權(quán)的官僚們注重門第，官官相護，徇私舞弊，用人問題仍不能得到很好解決，以至出現(xiàn)“舉秀才，不知書；舉孝廉，父別居。寒素清白濁如泥，高第良將怯如雞”等嚴(yán)重問題，出身底層的優(yōu)秀人才難以被選拔上來。魏晉南北朝實行“九品中正制”。這在當(dāng)時多少改變了州、郡地方長官隨意左右、受賄營私的狀況，選拔出一些比較有才能的人進入仕途。但中正官到后來完全被世家大族所把持，家世、門第成為評定官員的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！熬牌吩L人，唯問中正”，它實際上已成為大地主、豪族勢力控制選官的工具。,1、科舉制度,從隋朝至明清的科舉制度，它所堅持的是“自由報名，統(tǒng)一考試，平等競爭，擇優(yōu)錄取，公開張榜”的原則，打破了血緣世襲關(guān)系和世族對政治的壟斷，對我國古代社會的選官制度是一個直接有力的改革。它給中小地主階級和平民百姓通過科舉入仕提供了一個公平競爭的平臺，使大批地位低下和出身寒微的優(yōu)秀人才脫穎而出，所謂“朝為田舍郎，暮登天子堂”。,1、科舉制度,科舉考試的內(nèi)容到明代以八股文為主，即“八股取士”。它逐步成為一種僵化的模式，特別是到晚清時已成為嚴(yán)重束縛知識分子的枷鎖，暴露出種種弊端。1905年清政府廢除科舉，也就是歷史的大勢所趨。從此，1300年的科舉制度終于宣告結(jié)束。但客觀而論，在中國傳統(tǒng)社會的發(fā)展中，科舉制的進步作用也是不容否定的。,1、科舉制度,科舉雖已停罷，但考試這種選才方式卻沒有而且也不可能廢止。西方借鑒科舉建立的文官考試制度，中國的高考和公務(wù)員考試錄用制度，在形式上皆與科舉有一定的淵源關(guān)系，而且繼承了科舉考試競爭、擇優(yōu)錄用的平等原則。,思考與討論(第4章）,試比較科舉制度與目前的公務(wù)員考試錄用制度；你認(rèn)為 （1）連續(xù)多年的“考公”熱是社會發(fā)展的必然嗎？這種熱的持續(xù)已經(jīng)產(chǎn)生，以及將會產(chǎn)生什么影響？ （2）有必要給這種熱降溫嗎？為什么？如果有必要，應(yīng)該采取什么措施來降溫？,2、英國文官制度的建立和發(fā)展,現(xiàn)代意義的文官制度在英國的建立，可以追溯到東印度公司的官制改革。1765年英國駐印度總督鑒于印度吏治的腐敗，著手從兩個方面進行整頓：一是禁止公司職員公開受賄舞弊；二是直接從倫敦選送官員到印度任職。從1813年起，凡是英籍文官必須先進修四個學(xué)期的歷史、語文和印度法律等課程。其目的是為了加強大英帝國對印度的殖民統(tǒng)治。英屬印度的吏治改革推動了英國國內(nèi)的文官制度的改革運動。,2、英國文官制度的建立和發(fā)展,1840年，議會就政府開支嚴(yán)重浪費的問題質(zhì)問財政部，議員認(rèn)為：政府中許多職位純粹是為了保持古老格式而設(shè)立的，以至于人浮于事。與此同時，隨著政黨政治的發(fā)展，政府中的一般官吏經(jīng)常受到黨派的庇護。拉關(guān)系、講門第、賣官爵之類的政治丑聞屢見不鮮，政府聲名狼藉。新興的資產(chǎn)階級日益認(rèn)識到，建立資產(chǎn)階級自己的文官隊伍以取代封建的統(tǒng)治已勢在必行。,2、英國文官制度的建立和發(fā)展,1853年，英國首相格拉斯頓委派諾斯科和杜維廉兩人調(diào)查英國任用官吏的情況，次年兩人提出的報告指出，在英國想做官的多是庸碌無能之輩，凡是在公開競爭的職業(yè)中站不住腳的或不思積極努力的，才安于在行政部門混日子；能進到政府里做官的人大概都同大臣有關(guān)系。報告建議設(shè)立一個考試委員會，按照才能和教育程度錄用應(yīng)考的年輕人。這分報告還就文官制度的改革提出了四項后來逐步得到實現(xiàn)的重要的原則性建議：,2、英國文官制度的建立和發(fā)展,（1）將政府的行政事務(wù)工作分為智力工作和例行工作兩大類，前一類指行政管理和政治性職務(wù)，由通過以大學(xué)課程為基礎(chǔ)的考試選用的人員擔(dān)任；任用例行工作人員也要考試，但只要求具有中學(xué)文化程度，大量的辦公室工作由后一類人員擔(dān)任。1876年，樞密院宣布試圖建立一個文書人員系統(tǒng)，但這種意圖在40多年后方得以實現(xiàn)。1920年，全國文官被統(tǒng)一分為行政、執(zhí)行、文書和事務(wù)人員四個等級。,2、英國文官制度的建立和發(fā)展,（2）凡初任人員都應(yīng)按規(guī)定的年齡從學(xué)校畢業(yè)，通過競爭考試表明具有通才智力后才能被擇優(yōu)錄用。1855年英國成立文官事務(wù)委員會，舉行統(tǒng)一考試，從各部提名的候補人員中擇優(yōu)選拔，四年以后又規(guī)定，只有經(jīng)這個委員會錄取而被使用的人員才有在退休后領(lǐng)取退休金的權(quán)利。1870年樞密院院會又宣布，除外交、內(nèi)政兩部外，其他各部的缺職均應(yīng)由公開競爭考試合格的人員擔(dān)任。,2、英國文官制度的建立和發(fā)展,（3）對各部人員實行統(tǒng)一管理，各部之間人員可以互相轉(zhuǎn)調(diào)和提升。實際上只是到了1919年之后，才真正做到了文官全國一體化。 （4）高級文官職位的提升，以上級的年終考核報告為依據(jù)，低級事務(wù)人員的提升則多以年資為基礎(chǔ)。,2、英國文官制度的建立和發(fā)展,根據(jù)以上四項原則建立起來的制度，把政府官員分為兩大類，一類是隨內(nèi)閣更迭而進退的政務(wù)官，另一類是事務(wù)官，即文官。后者不參加政黨活動，若無過失即終身任職，年老退休后依法享有領(lǐng)取退休金的權(quán)利。這種常任文官制在資產(chǎn)階級兩黨輪流執(zhí)政的條件下，可以保證行政工作的效率和基本關(guān)系的連續(xù)性。,2、英國文官制度的建立和發(fā)展,此后，英國文官制度幾經(jīng)改革，建立起來了以競爭考試、通才教育、政治中立、職務(wù)常任等為原則的制度，至今仍然是英國文官制度的主要支柱，也看不出有什么變革會使這些原則動搖。正是這些原則，使這支幾十萬人的隊伍促進和實現(xiàn)了權(quán)力在兩黨之間有秩序地更換，鞏固和加強了資產(chǎn)階級的統(tǒng)治，并為許多國家所效仿。,2、 英國文官制度的建立和發(fā)展,英國文官制度發(fā)展的歷史表明，現(xiàn)代意義的文官制度是資產(chǎn)階級工業(yè)競爭的產(chǎn)物，是議會政府制度不可缺少的組成部分，也是西方國家較為典型、較為完備的一種用人制度。,,美國政府雇員（公務(wù)員）制度的核心原則是什么？,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,美國聯(lián)邦公務(wù)人員的歷史可以追溯到聯(lián)邦政府的建立。美國聯(lián)邦政府人事管理辦公室在其一份長達300多頁的文獻《一種理念的傳記：聯(lián)邦公務(wù)員歷史》中，把自1789年聯(lián)邦政府成立至今的200多年聯(lián)邦政府公職制度發(fā)展劃分為三大歷史時期： 1789——1883年的94年為前功績制時期； 1883年公務(wù)員法頒布標(biāo)志以功績制為基礎(chǔ)的公務(wù)員制度的誕生，此后到1978年的95年為公務(wù)員制度的穩(wěn)定發(fā)展時期； 1978年的公務(wù)員改革法頒布后至今則是公務(wù)員制度進一步演變的時期。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.1公務(wù)員制度的建立與發(fā)展 美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度產(chǎn)生前的公職任用先后經(jīng)歷了“紳士治理政府”和“政黨分贓制”兩個時期。 第1任總統(tǒng)華盛頓開始到第6任總統(tǒng)亞當(dāng)斯為止的40年，即1789-1828年期間，實行的是一種紳士治理政府。所謂紳士治理政府，是指總統(tǒng)主要從有名望、有地位、有學(xué)識的紳士階層中，挑選有能力、品行好的人擔(dān)任聯(lián)邦政府的官職或公職。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.1公務(wù)員制度的建立與發(fā)展 從1829年杰克遜擔(dān)任總統(tǒng)后，伴隨著美國的兩黨制政黨政治的發(fā)展，開始進入了政黨分贓制時期。杰克遜既是“政黨分贓”的實踐者，又是“政治恩賜主義”的鼓吹者。他認(rèn)為，競選中獲勝的政黨應(yīng)該如同戰(zhàn)爭中獲勝的一方一樣獨享戰(zhàn)利品，而且認(rèn)為政府的公共職務(wù)是普通人能夠勝任的簡單工作。政黨分贓制在1845-1865年期間達到了頂峰，此后，由于其固有的弊端以及由此產(chǎn)生的一連竄丑聞，引起政界和民眾越來越強烈的不滿。1881年，主張改革政黨分贓制的新任總統(tǒng)加菲爾德被一名求職不成的男子暗殺身亡，這一事件成了改革聯(lián)邦政府公職制度的導(dǎo)火線。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.1公務(wù)員制度的建立與發(fā)展 1883年1月，美國總統(tǒng)CA亞瑟簽署了國會通過的《1883年公務(wù)員法》（Civil Service Act of 1883）（彭德爾頓法），“標(biāo)志著野蠻、放肆、‘分贓’的公職制度向有序、非政治、富有效率的功績制轉(zhuǎn)變?！币簿褪钦f標(biāo)志了美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度的誕生。與1978年的公務(wù)員改革法以及其他公務(wù)員改革法規(guī)及文件相比，1883年的篇幅很短，其19條內(nèi)容合在一起只有6頁。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.1公務(wù)員制度的建立與發(fā)展 公務(wù)員法包含三個方面的主要內(nèi)容： （1）成立聯(lián)邦政府公務(wù)員管理機構(gòu)-------公務(wù)員委員會。委員會有三名委員組成，其中具有同一政黨背景的委員不得超過兩名，三名委員由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議員同意后任命。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.1公務(wù)員制度的建立與發(fā)展 公務(wù)員法包含三個方面的主要內(nèi)容： （2）采用競爭性考試雇傭公務(wù)員。招募公務(wù)員的考試向所有公民公開，根據(jù)考試結(jié)果所顯示的能力擇優(yōu)錄用申請者，不得考慮政治因素以及種族、宗教信仰、性別等其他因素。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.1公務(wù)員制度的建立與發(fā)展 公務(wù)員法包含三個方面的主要內(nèi)容： （3）公務(wù)員實行政治中立及職業(yè)保障。公務(wù)員的職業(yè)行為在政黨政治中保持中立的立場。同時，公務(wù)員實行常任制，不得因非工作表現(xiàn)原因而被解雇。1883年公務(wù)員法的短短幾頁卻構(gòu)建起了聯(lián)邦政府公務(wù)員制度的基本框架，繪制了“一種值得信賴和尊重的公務(wù)員藍(lán)圖”。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,1920年，頒布了第一個《公務(wù)員退休法》。該法與1922、1926、1930以及1956年進行過多次補充修改； 1923年，頒布了第一個聯(lián)邦政府《公務(wù)員職位分類法》。1949年頒布了第二個《職位分類法》； 1944年頒布《退伍軍人照顧法》 1949年，公務(wù)員委員會制定《聯(lián)邦人事手冊》，該手冊的指導(dǎo)內(nèi)容涉及職位分類、招募和篩選、任用安置、晉升、績效評定、雇員關(guān)系、激勵、處罰等，為聯(lián)邦政府機構(gòu)的全面人事行政提供了比較系統(tǒng)的細(xì)則。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,1954年頒布了向聯(lián)邦政府雇員提供人壽保險福利的《聯(lián)邦雇員團體人壽保險法》 1958年，國會通過了第一個《公務(wù)員培訓(xùn)法》 1959年，頒布了想聯(lián)邦政府雇員提供健康保險福利的《聯(lián)邦雇員健康福利法》； 1962年，頒布了《聯(lián)邦薪酬改革法》； 1970年，頒布《聯(lián)邦薪酬平衡法》； 1970年，通過了《郵政重組法》； 1972年，通過了《平等雇傭機會法》。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.2 1978年的公務(wù)員制度改革 20世紀(jì)70年代后期，走過了近百年歷史的聯(lián)邦政府公務(wù)員制度面臨著改革的問題。因為時代的多樣化快速發(fā)展，政府公共管理功能的擴大，政府管理的公共事務(wù)趨于復(fù)雜化，政府管理的效率及有效性問題凸顯出來。 1976年的總統(tǒng)競選中，總統(tǒng)候選人卡特一再承諾，如果他當(dāng)選總統(tǒng)就要“重組官僚體制”。在公眾普遍對政府不滿的情況下，卡特很大程度上借助于這一承諾而贏得了競選總統(tǒng)的勝利。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.2 1978年的公務(wù)員制度改革 1977年卡特就任總統(tǒng)后，立刻提出重組聯(lián)邦政府的方案，并得到國會授權(quán)制定重組計劃。在重組政府方案中，公務(wù)員制度改革是重要的組成部分，而且被卡特稱為“本屆政府的核心工作”。為此，聯(lián)邦政府成立了專門負(fù)責(zé)設(shè)計公務(wù)員制度的改革機構(gòu)“聯(lián)邦人事管理項目”（Federal Personnel Management Project），由公務(wù)員委員會主任以及管理和預(yù)算辦公室主任擔(dān)任聯(lián)合主席，其使命是形成一個公務(wù)員改革的綜合計劃。 1978年3月最終形成了160頁的公務(wù)員制度改革建議，并由總統(tǒng)提交國會，國會隨后通過立法程序使這些建議成為法律——即著名的《1978年公務(wù)員改革法》，并于1979年1月開始實施。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,改革法的主要內(nèi)容有 （1）公務(wù)員管理機構(gòu)重組。 將已有96年的公務(wù)員委員會一分為三：人事管理辦公室：總統(tǒng)人事管理首席顧問，通過執(zhí)行人事法規(guī)和發(fā)布人事細(xì)則，對聯(lián)邦政府公務(wù)員進行各方面的行政管理。功績保護委員會：行使保護功績制免受政治干擾和裁決所有與雇傭有關(guān)的聯(lián)邦政府雇員申訴事項的職能。聯(lián)邦勞工關(guān)系局：負(fù)責(zé)處理勞工關(guān)系、聯(lián)邦政府機構(gòu)與工會之間的爭議、集體談判等。 此外，還成立了政府道德辦公室和特別忠告辦公室，前者負(fù)責(zé)發(fā)布和執(zhí)行聯(lián)邦公職的道德標(biāo)準(zhǔn)，后者主要承擔(dān)保護揭發(fā)者免遭報復(fù)的職責(zé)。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,改革法的主要內(nèi)容有 （2）《改革法》以法律的形式公布了功績制原則以及與此相關(guān)的禁止性人事行為條款。 功績制原則總共只有短短的9條，但這些原則被奉為公務(wù)員制度中神圣不可侵犯的信條，看做是公務(wù)員制度的根基和體現(xiàn)在整個公務(wù)員制度中的核心價值。“這些原則被用來作為判斷所有人事規(guī)則、規(guī)章、行動、決策正確與否的是非標(biāo)準(zhǔn)”。而且，“在功績制和人事管理制度隨時代而變化過程中，仍然應(yīng)該符合這些原則”。歷次聯(lián)邦政府公務(wù)員制度改革，包括90年代的“重塑人力資源管理”改革和21世紀(jì)初的公務(wù)員制度轉(zhuǎn)型等，都始終如一地重申或強調(diào)以維護功績制原則為前提，不允許以損害功績制原則為代價。 禁止性人事行為條款也只有簡短的12條，其中許多條款與功績制原則直接相聯(lián)系，這些禁止性人事行為條款實際上是功績制原則的附屬部分。,資料鏈接：公務(wù)員制度的功績制原則,（1）聯(lián)邦政府應(yīng)該從具有不同背景的符合任職資格條件的求職者中進行招募，以使勞動力來自于社會的各個部分，對求職者的篩選和錄用，應(yīng)該采取公正、公開的競爭方式，完全以相關(guān)的能力、知識、技能為依據(jù)，以確保所有人具有平等的機會。 （2）所有雇員和雇傭申請者在所有人事管理方面應(yīng)該得到公平、公正的對待，而不考慮政治關(guān)系、種族、膚色、宗教、出生地、性別、婚姻狀況、年齡、身體缺陷狀況，同時適當(dāng)考慮他們的隱私和憲法賦予的權(quán)利。 （3）同等價值的工作應(yīng)該給予同等的薪酬，同時適當(dāng)考慮整個國家和地方的私營部門雇主所支付的薪酬水平，對績效突出者應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)募詈桶劇?（4）所有雇員應(yīng)該保持高標(biāo)準(zhǔn)的誠實、行為舉止和關(guān)心公共利益。,資料鏈接：公務(wù)員制度的功績制原則,（5）聯(lián)邦勞動力應(yīng)該有效率和有效益的使用。 （6）雇員應(yīng)該保持適當(dāng)?shù)目冃?，未達到合適績效水平者應(yīng)該改進，對不能或不愿改進績效以滿足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的雇員應(yīng)該被辭退。 （7）應(yīng)該向雇員提供有效的教育和培訓(xùn)，并通過這些教育和培訓(xùn)來提高組織和個人的績效。 （8）雇員應(yīng)該： A.得到免受專橫行為、個人偏袒或為政黨政治目的的壓力的保護； B.禁止使用職權(quán)或影響力來干涉或影響某一選舉或選舉提名的結(jié)果。,資料鏈接：公務(wù)員制度的功績制原則,（9）當(dāng)雇員以自認(rèn)為充分的證據(jù)合法揭發(fā)下列問題時應(yīng)該得到免受報復(fù)的保護： A.觸犯任何法律、規(guī)則或規(guī)章的行為； B.管理不當(dāng)、大額資金浪費、濫用職權(quán)或?qū)步】祷虬踩纬蓪嵸|(zhì)性、特殊危害的行為。,資料鏈接：禁止性人事行為,歧視（包括基于婚姻狀況和政治關(guān)系的歧視）。 懇求或考慮以個人知識或與工作相關(guān)的能力或特征以外的因素為根據(jù)的雇傭建議。 強迫任何人參加政治活動或?qū)芙^參加政治活動的雇員采取報復(fù)行為。 欺騙或蓄意阻礙任何人競爭雇傭。 為改善或損害任何特定其他人的雇傭而影響任何人退出職位競爭。,資料鏈接：禁止性人事行為,搞裙帶關(guān)系。 對揭發(fā)的雇員采取一種不利的人事行為。 對行使上訴、抱怨或鳴冤權(quán)利的雇員采取一種不利的人事行為。 由于一種并不影響其績效的行為而歧視某一雇員（包括以性別行為為根據(jù)的歧視）。 對退伍軍人采取違反退伍軍人優(yōu)先權(quán)的人事行為。 對雇員采取一種違反體現(xiàn)功績制原則的法律、規(guī)則或規(guī)章的人事行為。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,改革法的主要內(nèi)容有 （3）建立了相對獨立的高級公務(wù)員（Senior Executive Service,SES）亦稱高級行政官系統(tǒng)。總?cè)藬?shù)約8000人，他們介于政治任命官與其他公務(wù)員之間，一般都是聯(lián)邦政府機構(gòu)內(nèi)的部門負(fù)責(zé)或項目負(fù)責(zé)人。對高級行政官實行“級隨人走”；單獨績效評議制度以及與“高風(fēng)險”對應(yīng)的“高獎賞”。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,改革法的主要內(nèi)容有 （4）對中層公務(wù)員（處于高級公務(wù)員之下的三個職等的公務(wù)員，包括管理者、主管以及其他從事管理工作的公務(wù)員）實行以績效為基礎(chǔ)的功績薪酬制。取消職等內(nèi)的10個職級，根據(jù)個人的績效水平和所屬部門實現(xiàn)機構(gòu)目標(biāo)的情況決定年度功績薪酬的提升。 此外，對某一方面有杰出貢獻的公務(wù)員，如提出有價值的建議、有創(chuàng)新、做出突出成就、提高組織運作效率等，給予現(xiàn)金獎勵。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.3 1979年——1992年期間的變化 （1）1977年開始實行“總統(tǒng)管理實習(xí)生項目”； （2）1978年卡特總統(tǒng)簽發(fā)了有關(guān)試行彈性工作時間（可選擇工作時間）項目的法令。1982年里根繼續(xù)推行，并于1985年成為一項永久的制度。 （3）1984年里根政府期間以國會立法的形式形成了《績效管理和獎賞制度》，并取代了1978年改革后推行的功績薪酬制。 （4）1987年頒布了新的公務(wù)員退休制度法《聯(lián)邦政府雇員退休制度》 ，取代了從1920年以來執(zhí)行的退休制度。,3、美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度簡史,3.3 1979年——1992年期間的變化 （5）推出了一些新的“家庭-友好政策”。除了彈性工作時間外，1987年開始在部分機構(gòu)試行休假轉(zhuǎn)讓項目，允許雇員把自己未用完的年休假轉(zhuǎn)讓給患疾病的同事；1988年通過《聯(lián)邦雇員休假分享法》，把休假轉(zhuǎn)讓項目擴大到整個聯(lián)邦政府，并允許雇員把自己未用完的年休假轉(zhuǎn)讓給需要照顧家庭中病人的同事。1993年休假轉(zhuǎn)讓成為一項法定的永久政策。 （6）1990年通過《聯(lián)邦雇員薪酬比較法》 （7）1990年通過《保護揭發(fā)者法》。,4 法國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展,法國公務(wù)員制度的建立始于拿破侖。 第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，法國政府頒布了兩項重要法令，規(guī)定各縣市政府公務(wù)員的選拔、公務(wù)員升遷及懲戒等辦法。 到第三共和國時期，制度已具有相當(dāng)規(guī)模，形成了以在選用官吏時注重人才、官吏所必須接受的教育與訓(xùn)練由各用人機構(gòu)自選決定；公務(wù)人員的任用須經(jīng)公開競爭考試，考核科目則注重業(yè)務(wù)技能，而不是一般的通才教育，并適當(dāng)放寬投考年齡的限制等特點的人事制度。,4 法國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展,第二次世界大戰(zhàn)后，法國于1945年10組建了公職管理總局，隸屬總理府。1946年10月公布《公務(wù)員法》，設(shè)置工職最高委員會，還規(guī)定財政部的預(yù)算總局也參與管理人事行政事宜。至此，法國公務(wù)員制度日臻完善，成為法國政府機構(gòu)的重要組成部分。,5 日本公務(wù)員制度的建立與發(fā)展,日本公務(wù)員制度又稱日本文官制度，是在“明治維新”以后建立起來的。由于日本政治制度含有日本長期封建主義和封閉型封建經(jīng)濟的痕跡，同時又含有搬用歐美發(fā)達國家政治制度的痕跡，所以日本文官制度具有這兩方面結(jié)合的特征。,5 日本公務(wù)員制度的建立與發(fā)展,日本的文官制度在初創(chuàng)時期深受普魯士政治制度影響，因為兩國國情有許多相似之處。日本明治政府與1885年參照普魯士法典，頒布了《官吏綱要》，強調(diào)所有官吏必須絕對忠于國家和君主；同時強調(diào)要辦事快、效率高。綱要針對自由任用官吏出現(xiàn)的任人唯親、徇私舞弊現(xiàn)象，規(guī)定“仕進”（錄用）必須經(jīng)過考試。考試分學(xué)術(shù)考試和普通考試兩種。學(xué)術(shù)考試又分初等考試和高等考試。,5 日本公務(wù)員制度的建立與發(fā)展,1887年，明治政府頒布了《文官考試試用及見習(xí)規(guī)則》。這項規(guī)則，主要是確定了選拔高級文官和普通文官的范圍，并特別重視國立大學(xué)的學(xué)歷，給帝國大學(xué)及其前身舊東京大學(xué)畢業(yè)生以免試的特權(quán)。 1893年明治政府改革了《文官用人令》，將文官考試規(guī)則中，優(yōu)待官學(xué)出身者的規(guī)定取消，首次建立了功績主義原則。,5 日本公務(wù)員制度的建立與發(fā)展,1899年明治政府進一步修改了1893年的《文官任用令》，并制定了新的《文官資格保障令》和《文官懲戒令》，這以后日本官僚制度完全建立起來。這種官僚制度的文官體系是按照“天皇親政”、“官吏是天皇的私臣”的精神建立的。因此官吏自視為天皇的代理人，以“在上者”自居，形成了絕對的官僚集團。按這種絕對的官僚精神實行的獨裁，形成了軍閥宰割一切的局面。這對于日本軍國主義的形成有很大的影響。,5 日本公務(wù)員制度的建立與發(fā)展,第二次世界大戰(zhàn)后，在美國的壓力下，日本政府與1947年10月制定《國家公務(wù)員法》，1948年做了重大修改，同年7月又制定了《國家行政組織法》。1950年制定了《關(guān)于國家公務(wù)員職階制的法律》，同年12月又制定了《地方公務(wù)員法》。以上法規(guī)后經(jīng)多次修改和補充，成為戰(zhàn)后日本公務(wù)員制度的主要法規(guī)。,5 日本公務(wù)員制度的建立與發(fā)展,日本公務(wù)員制度是日本傳統(tǒng)和歐美等國制度的混合體?！秶夜珓?wù)員法》在許多方面搬用了美國制，它的主要內(nèi)容是：把文官分成“政務(wù)官”（特別工職人員）和“事務(wù)官”（一般工職人員）兩種，后者實行公開考試，擇優(yōu)錄用；建立人事院，全面負(fù)責(zé)公務(wù)員工作；在公務(wù)員中實行“職階制”，以此為標(biāo)準(zhǔn)，決定公務(wù)員的工資待遇，并規(guī)定報考官職16種，職階制類似于美國的官位分類；在公務(wù)員中推行“功績制”，以此作為晉升和加薪的依據(jù)；主要由名牌大學(xué)畢業(yè)生擔(dān)任高級官員；公務(wù)員隊伍年輕化；公務(wù)員隊伍要精干等等。,5 日本公務(wù)員制度的建立與發(fā)展,另外，日本政府發(fā)布了一系列關(guān)于公務(wù)員的考試、任免、職階、報酬、退休、獎懲等方面的法令。 經(jīng)過上述努力，日本建立了完善的現(xiàn)代公務(wù)員制度。,,三 西方國家公務(wù)員制度的共同特點,三 西方國家公務(wù)員制度的共同特點,西方公務(wù)員制度是西方國家在行政管理領(lǐng)域長期探索與實踐的成果。它的建立實現(xiàn)了全體公民進入政府工作和擔(dān)任官職的權(quán)利；它的成功運作開辟了行政管理法治化的新時代，并成為人類文明寶庫中的共同財富。,1、政治中立,政治中立，是西方公務(wù)員制度的主要指導(dǎo)原則。 所謂政治中立，根據(jù)各國的法律規(guī)定，公務(wù)員保持政治中立的內(nèi)容，主要包括常任公務(wù)員不能參加和支持黨派活動，不能參加和支持反對政府的活動，不能參加政治性競選活動，如果申請參加政治性競選，則需先辭去常任公務(wù)員職務(wù)，不與政務(wù)官員共進退。,1、政治中立,西方公務(wù)員制度中的政治中立原則的形成，主要基于以下兩方面原因： ◆主權(quán)在民和政治、行政分離的政治理論影響。 ◆為適應(yīng)兩黨或多黨輪流執(zhí)政這種政黨體制運作的需要,2、分類管理,西方國家公務(wù)員制度普遍實行“兩官分途”，即將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員。,2、分類管理,◆ 政務(wù)類公務(wù)員由選舉或政治任命產(chǎn)生，不適用公務(wù)員制度；政務(wù)官員對選民負(fù)責(zé)，代表公民行使國家或政府決策權(quán)；與內(nèi)閣共進退。政務(wù)官員有任職期限，在任期內(nèi)還可以依法進行罷免，以防止人民主權(quán)被侵占或被剝奪。,2、分類管理,◆ 業(yè)務(wù)類（或事務(wù)類）公務(wù)員不由選舉或政治任命，而是通過考試或考核產(chǎn)生；依照公務(wù)員法進行管理，不與內(nèi)閣共進退；對行政首腦負(fù)責(zé)，具體執(zhí)行國家行政管理事務(wù)；必須效忠于國家和人民，必須執(zhí)行長官的命令。,3、分權(quán)制衡,◆ 分權(quán)制衡，即以權(quán)力制約權(quán)力，是西方資產(chǎn)階級國家政權(quán)實現(xiàn)形式的重要指導(dǎo)原則，也是公務(wù)員制度的基本指導(dǎo)原則。 西方公務(wù)員立法和監(jiān)督工作一般由議會負(fù)責(zé)，政府首腦或人事管理官需向議會報告政府人事工作情況；有的國家還規(guī)定公務(wù)員調(diào)整等重大事項須經(jīng)議會通過或決定；公務(wù)員日常管理一般由政府人事管理機構(gòu)承擔(dān)或協(xié)調(diào)。對公務(wù)員申訴事項，有的國家在司法機構(gòu)中設(shè)立了行政法院或法庭，有的國家規(guī)定經(jīng)人事仲裁機構(gòu)調(diào)解無效的，可以由法院進行判決。,3、分權(quán)制衡,◆ 分權(quán)制衡在公務(wù)員制度中主要有三種形式： ? 縱向分權(quán):按照分級原則進行分權(quán)。 在實施過程有兩種不同情況：一是實行聯(lián)邦制國家，國家公務(wù)員法或文官法，只適用于聯(lián)邦機構(gòu)工作人員，地方由各州制定法律或制度。另一種是實行單一制的國家，把公務(wù)員分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員，地方公務(wù)員由地方政府管理，國家人事管理機構(gòu)有指導(dǎo)義務(wù)。,3、分權(quán)制衡,◆ 分權(quán)制衡在公務(wù)員制度中主要有三種形式： ? 橫向分權(quán)： 按照統(tǒng)一、控制、適用原則，劃分政府部門公務(wù)員管理權(quán)限。 統(tǒng)一，是指有統(tǒng)一的管理法律法規(guī)，有統(tǒng)一的管理機構(gòu)；控制是指控制公務(wù)員人數(shù)增長，控制公務(wù)員支出的增加，控制公務(wù)員不規(guī)范的行為；適用是指要便于公務(wù)員運行操作和管理。,3、分權(quán)制衡,◆ 分權(quán)制衡在公務(wù)員制度中主要有三種形式： ? 三權(quán)制衡：指國家立法機關(guān)、政府機關(guān)和司法機關(guān)，對公務(wù)員管理在宏觀上的權(quán)力制衡。 一般由立法機關(guān)負(fù)責(zé)公務(wù)員立法，行政機關(guān)具體執(zhí)行公務(wù)員事務(wù)管理，司法機關(guān)負(fù)責(zé)公務(wù)員違法行為處置和最后仲裁。,4、公開、平等、競爭,◆ 公開、平等、競爭的原則源于近代西方國家民主憲政的思想文化基礎(chǔ)，也是在公務(wù)員制度中落實憲法規(guī)定的公民權(quán)的基本要求。 ◆該項原則體現(xiàn)在公務(wù)員制度的各個環(huán)節(jié)上。,5、實行功績制,◆功績制強調(diào)的是實實在在的工作成績，而不是年資高低、親疏關(guān)系、黨派關(guān)系等其他因素。 ◆功制績要求必須按照公開考試的成績錄用公務(wù)員，必須按照工作的成績提升公務(wù)員。,6、保障公務(wù)員權(quán)利,◆西方國家公務(wù)員制度都很重視保障公務(wù)員的合法權(quán)利。 ◆公務(wù)員除享有一般公民的權(quán)利以外，還享有保障公務(wù)員身份的特殊權(quán)利，主要包括：就職平等權(quán)、合理報酬權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)、帶薪休假權(quán)、辭職權(quán)、申訴權(quán)等。,,四、我國公務(wù)員制度的建立及其特點,1、我國公務(wù)員制度的建立,我國公務(wù)員制度，是社會主義的政府機關(guān)干部人事制度，它繼承和發(fā)揚了黨和國家干部人事制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了黨的十一屆三中全會以來干部人事制度改革的成果，吸收和借鑒了國外一些國家人事管理的有益經(jīng)驗和做法，堅持從我國的國情出發(fā)，是具有中國特色的社會主義的公務(wù)員制度。,1、我國公務(wù)員制度的建立,我國公務(wù)員制度的建立，經(jīng)歷了一段較長而曲折的歷程： 1984年黨中央提出要搞好干部人事方面的立法工作。從1984年起，中組部和原勞動人事部組織了一批專家學(xué)者和實際工作者，著手起草《國家工作人員法》，1985年改名為《國家行政機關(guān)工作人員條例》。,1、我國公務(wù)員制度的建立,1988年5月，我國的公務(wù)員制度從理論探討、法規(guī)起草進入實踐探索階段。 從1989年初開始，首先在審計署、海關(guān)總署、國家統(tǒng)計局、國家環(huán)保局、國家稅務(wù)局、國家建材局和六個國務(wù)院部門進行實行公務(wù)員制度的試點工作。 1990年，又在哈爾濱市、深圳市進行試點。,1、我國公務(wù)員制度的建立,黨的十三屆四中全會以后，進一步深化了對建設(shè)有中國特色公務(wù)員制度的認(rèn)識，1992年至1993年，黨中央、國務(wù)院多次舉行會議討論了《國家公務(wù)員暫行條例》，該條例自1993年10月1日起施行。 2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》。該法自2006年1月1日起施行。,1、我國公務(wù)員制度的建立,《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布和實施，標(biāo)志著我國干部人事制度尤其是行政機關(guān)干部人事制度的建設(shè)進入一個全新的時期，極大地促進了我國公務(wù)員制度的不斷發(fā)展。 《公務(wù)員法》的實施則是我國公務(wù)員制度走向成熟的標(biāo)志。,2、我國公務(wù)員制度的原則,公務(wù)員制度的基本原則是整個制度的總體精神和總的要求。 1、公平競爭原則： 2、功績制原則： 3、黨管干部原則： 4、依法管理原則：,3、我國公務(wù)員制度的特色,3.1 與西方文官制度比較，我國公務(wù)員制度的特色有： （1）必須堅持黨的基本路線，而西方文官制度則標(biāo)榜“政治中立”。 在《公務(wù)員法》“總則”中規(guī)定“公務(wù)員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)”，這說明貫徹黨的基本路線是我國建立公務(wù)員制度的根本指導(dǎo)原則，公務(wù)員必須執(zhí)行黨的路線，遵守黨的紀(jì)律，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用。而西方文官不得參加黨派活動，不得帶有政治傾向。,3、我國公務(wù)員制度的特色,（2）我國公務(wù)員制度堅持黨管干部的原則，而西方文官制度要求公務(wù)員與“黨派脫鉤”。 我國的公務(wù)員制度是黨的干部制度的一個組成部分，各項具體管理制度是按照黨的干部路線、方針、政策來制定的。各級政府組成人員的公務(wù)員是由各級常委及其組織部門負(fù)責(zé)考察，依法由各級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或決定任免。西方文官制度對公務(wù)員的管理強調(diào)“與黨派脫鉤”，公務(wù)員職務(wù)晉升不受政黨干預(yù)。,3、我國公務(wù)員制度的特色,（3）我國公務(wù)員制度強調(diào)德才兼?zhèn)?，西方文官制度缺乏統(tǒng)一的，全面的用人標(biāo)準(zhǔn)。 公務(wù)員在錄用中采用公開考試、嚴(yán)格考試、對思想政治方面要求嚴(yán)格。在晉升中注重思想政治表現(xiàn)和工作實績。因此德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)是我國公務(wù)員制度的重要特色。,3、我國公務(wù)員制度的特色,（4）我國公務(wù)員制度強調(diào)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。 公務(wù)員不是一個獨立利益集團，而西方文官是一個單獨的利益集團。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，我國公務(wù)員的考核、獎懲、晉升等都要考察其為人民服務(wù)的精神。西方文官制度中，可以通過自己的工會等組織同政府談判，最大限度維護自己的利益。,3、我國公務(wù)員制度的特色,（5）我國的公務(wù)員不存在“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的劃分。 我國不搞多黨制和所謂的“政治中立”，要求所有公務(wù)員在政治上都與黨中央保持一致，因此，我國公務(wù)員沒有政務(wù)官與事務(wù)管的截然分別。而西方公務(wù)員制度則實行“兩官分途”，強調(diào)政務(wù)官“政治化”，事務(wù)官“職業(yè)化”。,3、我國公務(wù)員制度的特色,2、國家公務(wù)員制度與傳統(tǒng)的人事制度比較，也是有差別的： （1）國家公務(wù)員制度在科學(xué)化、法制化上比傳統(tǒng)的人事制度有很大的提高。,3、我國公務(wù)員制度的特色,（2）國家公務(wù)員制度在 管理機制上比傳統(tǒng)人事制度進一步健全和強化。 首先，國家公務(wù)員制度有競爭擇優(yōu)機制。 其次，國家公務(wù)員制度有廉政勤政保障機制。 再次，國家公務(wù)員具有能上能下、新陳代謝機制。,3、我國公務(wù)員制度的特色,（3）公務(wù)員制度在隊伍優(yōu)化上比傳統(tǒng)的人事制度有新的突破。 首先，公務(wù)員制度是在行政管理體制和機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推行的。 其次，公務(wù)員制度是在人員精簡基礎(chǔ)上建立的。,3、我國公務(wù)員制度的特色,（4）公務(wù)員制度在工資、福利、保險上比傳統(tǒng)人事制度科學(xué)合理。 公務(wù)員實行新的職級工資制，按不同的職能分為職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四個組成部分。,,（1）中國共產(chǎn)黨根據(jù)全體人民和社會主義建設(shè)的需要，制定與公務(wù)員制度有關(guān)的路線、方針、政策和標(biāo)準(zhǔn)。 （2）由中國共產(chǎn)黨的相應(yīng)組織負(fù)責(zé)對高、中級公務(wù)員的管理。 （3）中國共產(chǎn)黨通過各級黨的組織對公務(wù)員中的中共黨員干部進行教育和監(jiān)督。 Ж,思索與課堂討論 西方公務(wù)員制度對我們的啟示與借鑒意義,,啟示一：,公務(wù)員制度作為國家行政制度的一個重要組成部分，是和一個國家的政治、國家體制聯(lián)系在一起的，也是和一個國家的歷史文化聯(lián)系在一起的；任何一個國家都不可能、也不應(yīng)該照搬別國的成文。 我國公務(wù)員制度的建立和發(fā)展同樣。,啟示二：,任何一項制度都是一個發(fā)展的過程，從產(chǎn)生到成熟、完善，需要不斷的修正、調(diào)整。有時這是一個漫長的過程。我國的公務(wù)員制度從93年算起，也只十余年的時間，也不能一蹴而就。,啟示三：,我們今天學(xué)習(xí)公務(wù)員制度，其目的和意義不僅在于了解現(xiàn)有公務(wù)員的各項制度，還在于積極的思索、分析、求證、討論、爭論我國的公務(wù)員制度，使之更完善、更合理、更健全，更適應(yīng)我國社會發(fā)展和政府管理的特點。,,,