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4、第五節(jié)　行政法學(xué)的發(fā)展及其學(xué)科體系 第二章　行政法律關(guān)系主體 第一節(jié)　行政法律關(guān)系主體概述 第二節(jié)　國家行政機關(guān) 第三節(jié)　被授權(quán)的組織與受委托的組織和個人 第四節(jié)　公務(wù)員 第五節(jié)　行政相對人 第三章　行政行為概述 第一節(jié)　行政行為的含義與特征 第二節(jié)　行政行為的內(nèi)容與效力 第三節(jié)　行政行為的分類 第四節(jié)　行政行為的成立與合法要件 第五節(jié)　行政行為的無效、撤銷與廢止 第四章　抽象行政行為 第一節(jié)　抽象行政行為概述 第二節(jié)　行政立法行為 第三節(jié)　其他抽象行政行為 第五章　具體行政行為 第一節(jié)　行政命令 第二節(jié)　行政征收 第三節(jié)　行政許可 第

5、四節(jié)　行政確認 第五節(jié)　行政監(jiān)督檢查 第六節(jié)　行政處罰 第七節(jié)　行政強制 第八節(jié)　行政給付 第九節(jié)　行政獎勵 第十節(jié)　行政裁決 第六章　行政合同 第一節(jié)　行政合同概述 第二節(jié)　行政合同的種類與作用 第三節(jié)　行政合同的締結(jié)、變更和解除 第七章　行政指導(dǎo) 第一節(jié)　行政指導(dǎo)的概念與特征 第二節(jié)　行政指導(dǎo)的種類、意義與作用 第三節(jié)　建立、健全我國的行政指導(dǎo)制度 第八章　行政程序法 第一節(jié)　行政程序法概述 第二節(jié)　行政程序法的歷史發(fā)展 第三節(jié)　行政程序法的基本原則和基本制度 第九章　行政違法與行政責(zé)任 第一節(jié)　行政違法 第二節(jié)　行政責(zé)任 第三節(jié)

6、　行政責(zé)任的種類與方式 第十章　行政賠償與行政補償 第一節(jié)　行政賠償概述 第二節(jié)　行政賠償范圍 第三節(jié)　行政賠償請求人和行政賠償義務(wù)機關(guān) 第四節(jié)　行政賠償程序 第五節(jié)　行政賠償?shù)姆绞?、標準和費用 第六節(jié)　行政補償 第十一章　行政復(fù)議 第一節(jié)　行政復(fù)議概述 第二節(jié)　行政復(fù)議法律關(guān)系 第三節(jié)　行政復(fù)議的受案范圍和管轄 第四節(jié)　行政復(fù)議的程序 第十二章　司法審查 第一節(jié)　司法審查概述 第二節(jié)　司法審查的原則 第三節(jié)　司法審查的對象與范圍 第四節(jié)　司法審查的主體及其管轄 第五節(jié)　司法審查參加人 第六節(jié)　司法審查的標準 第七節(jié)　司法審查的法律適用 第

7、八節(jié)　司法審查的審理程序 第九節(jié)　司法審查的判決、裁定和決定 第一章　緒論 第一節(jié)　行政法的概念 一、行政的涵義 相對于社會組織、企業(yè)的“私人行政”而言，行政法領(lǐng)域的行政，是指國家與公共事務(wù)的行政，通常稱為“公共行政”。 行政是指國家行政機關(guān)對國家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控。它包括以下含義：（1）行政活動的主體是國家行政機關(guān)；（2）行政活動的范圍逐步擴大，不僅限于管理國家事務(wù)，還越來越廣泛地管理公共事務(wù)；（3）行政活動的目的是為了實現(xiàn)對國家事務(wù)和公共事務(wù)的組織與管理；（4）行政活動的方法和手段是決策、組織、管理和調(diào)控等。 二、行政與公民權(quán)利 （一）行政權(quán) 1.行

8、政權(quán)的涵義 行政權(quán)是由國家憲法、法律賦予或認可的、國家行政機關(guān)和其他公共行政組織執(zhí)行法律規(guī)范、對國家和公共事務(wù)實施行政管理活動的權(quán)力，是國家政權(quán)和社會治理權(quán)的組成部分。 這個定義具有三層意思：第一，行政權(quán)的合法來源是國家憲法和法律，沒有憲法、法律的確認或設(shè)定，行政權(quán)就失去了存在和行使的合理基礎(chǔ)；第二，行政權(quán)由國家行政機關(guān)和其他公共行政組織行使，立法機關(guān)、司法機關(guān)，以及其他國家機關(guān)就其各自所管理的事項行使的權(quán)力分別為立法權(quán)、司法權(quán)等；第三，行政權(quán)系國家政權(quán)和社會治理權(quán)的組成之一，一方面，現(xiàn)代行政權(quán)仍然保留了傳統(tǒng)國家政權(quán)的特色，是國家治理和服務(wù)社會的公權(quán)力的一種，另一方面，現(xiàn)代行政權(quán)還包括社會

9、組織對社會公共事務(wù)的治理權(quán)，這些治理權(quán)有的來自于國家法律的直接賦予或者行政機關(guān)的委托，有的源于社會組織的自治而后得到國家法律的承認。 行政權(quán)與行政職權(quán)的區(qū)別。行政權(quán)不完全等同于行政職權(quán)。前者是行政機關(guān)依法管理國家行政事務(wù)的權(quán)力，其內(nèi)容多而復(fù)雜；后者則是具體行政機關(guān)和工作人員所擁有的，與其行政目標、職務(wù)和職位相適應(yīng)的管理資格和權(quán)能，是行政權(quán)的具體配置和轉(zhuǎn)化形式。 行政權(quán)與行政權(quán)限的區(qū)別。行政權(quán)限是法律規(guī)定的行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)所不能逾越的范圍界限，是行政權(quán)的具體形式——行政職權(quán)的三個構(gòu)成要素（權(quán)力主體權(quán)力內(nèi)容權(quán)力范圍）之一。行政機關(guān)行使職權(quán)超越行政權(quán)限，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。

10、2.行政權(quán)的內(nèi)容 包括：行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)、行政檢查監(jiān)督權(quán)、行政制裁權(quán)、行政強制執(zhí)行權(quán)、行政裁判權(quán)等。 3.行政權(quán)的特點 行政權(quán)與其他國家權(quán)力和社會組織公民個人的權(quán)利不同，相對于其他國家權(quán)力而言，它具有自由裁量性、主動性和廣泛性等特點；相對于社會組織、公民個人，它則具有強制性、單方性和優(yōu)益性等特點。 4.行政權(quán)的雙重作用 現(xiàn)代國家賦予行政機關(guān)廣泛的職權(quán)，并保障其有效行使，充分發(fā)揮其積極能動的作用。同時對行政權(quán)的行使必須加強監(jiān)督，防止被違法行使或濫用，侵害公民法人或其他組織的合法權(quán)益，損害公共利益，破壞社會秩序。 （二）公民權(quán)利 是指國家通過憲法、法律確認的，由相應(yīng)

11、的義務(wù)所保證的公民的資格、利益和權(quán)能。公民權(quán)利的內(nèi)容十分廣泛，包括政這權(quán)利和自由宗教信仰自由人身權(quán)利和自由文化教育權(quán)利社會經(jīng)濟權(quán)利等?，F(xiàn)代社會，公民權(quán)利的范圍日趨擴大，權(quán)利的規(guī)定日趨細密。但是公民權(quán)利的行使要受到法律的制約，不得損害公共利益和他人的利益。公民權(quán)利不是絕對的，權(quán)利與義務(wù)必須統(tǒng)一。 （三）行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系 公民權(quán)利即指國家通過憲法、法律確認的，由相應(yīng)的義務(wù)所保證的公民的資格、利益、自由和權(quán)能。公民權(quán)利的內(nèi)容十分廣泛，包括政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由、人身權(quán)利和自由、文化教育權(quán)利、社會經(jīng)濟權(quán)利等。行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系：行政權(quán)力作為國家權(quán)力的一個重要組成部分，亦源于公民權(quán)

12、利，是公民權(quán)利的一種特殊的轉(zhuǎn)化形式。而行政權(quán)力一旦形成，便與公民權(quán)利結(jié)成一種既互相依存，又相互對立的關(guān)系。在行政主體與相對方形成的關(guān)系中，一方權(quán)利(權(quán)力)的實現(xiàn)，要求另一方履行相應(yīng)的義務(wù)。每一方既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體，雙方的權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)是平衡的。對于行政主體來說，它要依法行政，既要保護公民的合法權(quán)益，同時又要防止公民權(quán)利的違法行使或濫用，以維護社會秩序和增進公共利益。這是行政主體的職權(quán)和職責(zé)。對于公民來說，他一方面要守法，要服從、配合和參與行政管理，尊重行政權(quán)的合法行使；另一方面，他又要通過直接或間接的形式監(jiān)督行政主體依法行政，防止行政權(quán)的濫用或不當(dāng)行使。 三、行政法的概念 （一）

13、行政法的涵義 行政法是國家重要的部門法之一，是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱，或者說是調(diào)整因行政主體行使其職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。 這個定義有兩層含義：第一，行政法是國家一類法律規(guī)范和原則的總稱；第二，這一系列法律規(guī)范和原則調(diào)整的對象是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，而不是別的社會關(guān)系。所謂調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，就是規(guī)定行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系各方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 （二）行政法的調(diào)整對象 行政法的調(diào)整對象是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，是因國家行政機關(guān)及其他行政主體行使行政職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系。這里，行政職權(quán)是關(guān)鍵要素，只

14、有與行政職權(quán)的行使直接或間接發(fā)生聯(lián)系的社會關(guān)系才是行政關(guān)系及監(jiān)督行政關(guān)系，與行政職權(quán)的行使無關(guān)的社會關(guān)系，即使有行政機關(guān)為一方當(dāng)事人，也不是行政關(guān)系或監(jiān)督行政關(guān)系。行政關(guān)系或監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)過行政法的調(diào)整后就形成行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。兩者互相關(guān)聯(lián)，密不可分，后者以前者為基礎(chǔ)，又不可或缺地與前者共同構(gòu)建完善的、統(tǒng)一的、和諧的行政法律秩序。 四、行政法的淵源 （一）行政法的一般淵源，是指國家權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)各自制定的規(guī)范性文件。 1.憲法 2.法律 3.行政法規(guī)和部門規(guī)章 4.地方性法規(guī)地方規(guī)章自治條例單行條例 （二）行政法的特殊淵源，是指有關(guān)行政法規(guī)范和原則的法律解釋，及國家權(quán)

15、力機關(guān)行政機關(guān)與其他國家機關(guān)或社會組織共同制定的規(guī)范性文件。 1.法律解釋：是指有權(quán)機關(guān)在法律規(guī)范具體適用過程中，就其如何具體運用所作的解釋，即有權(quán)解釋。 2.其他規(guī)范性文件： 中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。 3.國際條約慣例 國際條約慣例會涉及到一國國內(nèi)的行政管理，成為調(diào)整該國行政機關(guān)與公民組織及外國人外國組織之間關(guān)系的行為準則。一經(jīng)我國承認，便成為我國行政法地一個淵源。我國承認時予以保留的條款除外。 五、行政法的分類 （一）一般行政法與特別行政法 是以行政法調(diào)整對象的范圍為標準進行劃分 （二）實體行政法與程序行政法 是以行政規(guī)范的性質(zhì)為標準進行劃分 實體行政法

16、是規(guī)范當(dāng)事人在某種法律關(guān)系中的存在地位或資格和權(quán)能等實體性權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范的總稱。程序行政法是規(guī)定實施實體性行政法規(guī)范所必須的當(dāng)事人程序性權(quán)利義務(wù)的行政法規(guī)范的總稱，如行政訴訟法行政程序法。 （三）行政組織法行政行為法和監(jiān)督行政行為法 行政組織法，即有關(guān)行政組織的規(guī)范，可分為兩部分：一部分規(guī)范規(guī)定行政機關(guān)的設(shè)置編制職權(quán)職責(zé)活動程序和活動方法，其中行政職權(quán)職責(zé)的范圍是行政組織法的核心內(nèi)容；另一部分規(guī)范規(guī)定貴家行政機關(guān)與其公務(wù)員雙方在錄用培訓(xùn)考核獎懲職務(wù)升降交流中的權(quán)利（職權(quán)）義務(wù)關(guān)系，這部分規(guī)范往往體現(xiàn)在公務(wù)員法中。 行政行為法，這類行政法規(guī)范中，最主要的是關(guān)于行政機關(guān)在進行行政管理實施

17、行政活動中，與作為相對方的個人組織之間的權(quán)利（職權(quán)）義務(wù)（職責(zé)）關(guān)系的規(guī)范。 監(jiān)督行政行為法，即關(guān)于監(jiān)督主體監(jiān)督行政行為的規(guī)范，其中包括行政訴訟法規(guī)范。 六、行政法的特點 （一）行政法在形式上的特點 1.行政法沒有統(tǒng)一完整的法典：由于行政法涉及的社會生活領(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，又有較強的技術(shù)性、專業(yè)性，再加上行政關(guān)系變動較快，因此，制定一部系統(tǒng)、完整的行政法典幾乎是不可能的。 2.行政法規(guī)范賴以存在的法律形式法律文件的數(shù)量特別多，屬各部門法之首。 行政法有多種多級的立法者，不僅最高權(quán)力機關(guān)或地方權(quán)力機關(guān)可以規(guī)定，而且有權(quán)的行政機關(guān)也可以制定，這就使得行政法的表現(xiàn)形式繁多，種類不

18、一，即具有多種法律淵源。行政法的這種多頭、多級立法體制，是由行政法內(nèi)容的廣泛性、技術(shù)的復(fù)雜性、專業(yè)的細致性決定的，是為適應(yīng)行政管理生活的現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的。 （二）行政法在內(nèi)容上的特點 1.行政法的內(nèi)容廣泛 行政法的內(nèi)容從行政組織、行政管理到行政救濟，從民政管理、衛(wèi)生管理到教育文化管理，包羅萬象。 2.以行政法規(guī)、規(guī)章形式表現(xiàn)的行政法規(guī)易于變動。 以行政法規(guī)、規(guī)章為淵源的行政法規(guī)范涉及的內(nèi)容太多、太具體，面對日新月異、變化快速的社會生活，如果不及時作調(diào)整，就會產(chǎn)生消極的后果。 3.行政法的實體性規(guī)范與程序性規(guī)范總是交只在一起并往往共存于一個法律文件中。 首先，行政法的程序性規(guī)范并不

19、僅限于訴訟領(lǐng)域，它還包括有關(guān)行政管理活動程序的規(guī)范，即行政程序法；其次，行政訴訟法雖然可以獨立立法，但由于沒有相應(yīng)的統(tǒng)一的“行政實體法典”，而行政訴訟畢竟與行政法有關(guān)實體內(nèi)容密不可分，這就使得行政訴訟法包含了許多實體性條文；再次，行政程序法是行政法特有的一類行為規(guī)范。 第二節(jié)　行政法關(guān)系 行政法關(guān)系指經(jīng)過行政法調(diào)整之后、具備了權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會關(guān)系。行政法關(guān)系的涵義可以從以下幾個方面理解： 1.受行政法調(diào)整的社會關(guān)系主要是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。2.行政法關(guān)系是由行政法調(diào)整而形成的。 3.行政法關(guān)系具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。 包括行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系兩類 一、行政法律關(guān)

20、系 （一）行政法律關(guān)系的涵義 指經(jīng)過行政法調(diào)整之后，具備了權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政管理關(guān)系。 （二）行政法律關(guān)系的分類 根據(jù)不同的標準可以分為內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系；行政實體法律關(guān)系與行政程序法律關(guān)系。 行政實體和行政程序是同一行政主體的行為的兩個方面，相互影響、相互依存。前者是行為的內(nèi)容，后者是行為的形式。行政行為，作為一種管理行為，同時要受行政實體規(guī)范和行政程序規(guī)范的制約，從而形成兩種不同的法律關(guān)系。 （三）行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素 行政法律關(guān)系由行政法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容等要素構(gòu)成。 1.行政法律關(guān)系的主體，亦稱行政法律關(guān)系當(dāng)事人，指行政法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義

21、務(wù)的承擔(dān)者，包括行政主體和行政相對方。 行政法律關(guān)系的主體和行政法主體是兩個不同的概念。行政法主體是指行政領(lǐng)域的法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，除了行政主體和相對方外，還包括監(jiān)督行政法律關(guān)系中的監(jiān)督主體，如立法機關(guān)、其他行政機關(guān)、司法機關(guān)等。 行政主體享有并行使國家權(quán)力，是行政法律關(guān)系中的特殊主體，在具體的法律關(guān)系中往往占有主導(dǎo)地位。與行政主體相對的另一方當(dāng)事人稱為行政相對方。 2.行政法律關(guān)系的客體，是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)所指向的對象。行政法律關(guān)系的客體的范圍很廣泛，可概括為三種：（1）物質(zhì)財富；（2）精神財富；（3）行為 3.行政法律關(guān)系的內(nèi)容 是指行政主體和相對方

22、在行政法律關(guān)系中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。 （四）行政法律關(guān)系的特征 1.行政法律關(guān)系中必有一方是行政主體。 行政職權(quán)的行使是行政關(guān)系得以發(fā)生的客觀前提。沒有行政職權(quán)的存在及行使，行政關(guān)系無從產(chǎn)生，行政法律關(guān)系也就不可能形成。行政主體是行政職權(quán)的行使者，因此行政主體總為行政法律關(guān)系的一方。 2.行政法律關(guān)系具有非對等性。是指行政法律關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)不對等。 （1）在實體行政關(guān)系中，法律承認行政權(quán)具有公定力，由于行政機關(guān)優(yōu)先實現(xiàn)一部分權(quán)利以保證行政管理的效率，形成不對等的法律關(guān)系。（2）行政程序是制約行政實體權(quán)力的重要機制。行政程序法律規(guī)范一般設(shè)定行政機關(guān)的義務(wù)，由行政程序規(guī)范調(diào)整的行

23、政程序法律關(guān)系是一種相對方的一部分權(quán)利優(yōu)先實現(xiàn)，而行政機關(guān)的一部分權(quán)利同時受到一定限制的關(guān)系。這種階段性的權(quán)利義務(wù)的差別也是我們所理解的法律關(guān)系的非對等性。（3）在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體（主要是行政機關(guān)）之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是不對等的。 3.行政法律關(guān)系的主體的權(quán)利義務(wù)一般是法定的。 行政法律關(guān)系的主體之間不能相互約定權(quán)利義務(wù)，不能自由選擇權(quán)利和義務(wù)，而必須依據(jù)法律規(guī)范取得權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。 4.行政主體實體上的權(quán)利義務(wù)是重合的。 行政主體在行政法律關(guān)系中具有雙重地位，對社會實施行政管理時體現(xiàn)為權(quán)利主體，而相對于國家而言則體現(xiàn)為義務(wù)主體。行政主體的職權(quán)和職責(zé)是密不可分的

24、。這種實體權(quán)利義務(wù)的雙重性決定了行政職權(quán)的不可放棄性。 5.行政法律關(guān)系爭議往往由行政機關(guān)或行政裁決機構(gòu)依照行政程序或準司法程序先行加以解決，法院通過司法程序解決爭議，原則上是可供爭議當(dāng)事人選擇的最終機制 行政法律關(guān)系引起的爭議往往具有專業(yè)性強、技術(shù)性高、層次復(fù)雜等特點，僅靠法院難以勝任解決行政爭議的需要。我國根據(jù)自己的特點，賦予行政機關(guān)一定的調(diào)解權(quán)、裁判權(quán)和復(fù)議權(quán)。只有在法律有規(guī)定的情況下才可以將行政爭議提交法院。 （五）行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅 行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指行政法律關(guān)系主體及其權(quán)利義務(wù)的實際構(gòu)成。行政法律關(guān)系的變更，是指行政法律關(guān)系的主體、內(nèi)容或客體發(fā)生了變化。行

25、政法律關(guān)系的消滅是指行政法律關(guān)系主體雙方權(quán)利義務(wù)的充分行使和履行，或由于某種事實的發(fā)生而導(dǎo)致雙方的權(quán)利義務(wù)無法行使或履行。 行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅，必須有行政法規(guī)范的根據(jù)和相關(guān)法律實施的出現(xiàn)。 法律事實由行為和事件構(gòu)成。事件不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)象，合法或違法的行為都可能引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅，但兩者的效果不同。 二、監(jiān)督行政法律關(guān)系 （一）涵義 是指國家有權(quán)機關(guān)在監(jiān)督行政行為的過程中，與行政主體之間形成的受行政法規(guī)范調(diào)整的多種關(guān)系。 首先，監(jiān)督行政法律關(guān)系是指國家有權(quán)機關(guān)和行政主體以及有關(guān)的公民、法人或者其他組織之間發(fā)生的關(guān)系；其次，監(jiān)督行政法律關(guān)系是在監(jiān)

26、督行政主體的行政行為的過程中形成的；再者，監(jiān)督行政法律關(guān)系是一種受行政法規(guī)范調(diào)整的關(guān)系；最后，監(jiān)督行政法律關(guān)系的客體主要是行政主體的行政行為。 監(jiān)督行政法律關(guān)系和行政法律關(guān)系之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。 （二）特征 1.監(jiān)督行政法律關(guān)系是一種多重復(fù)雜的法律關(guān)系；2.監(jiān)督行政法律關(guān)系包含著行政訴訟法律關(guān)系；3.監(jiān)督行政法律關(guān)系主體之間的權(quán)利義務(wù)具有非對等性。 第三節(jié)　行政法的基本原則 一、行政法的基本原則的涵義 行政法的基本原則是行政法治原則。它貫穿于行政法關(guān)系中，指導(dǎo)行政法的立法與實施的根本原理或基本準則。 行政法治原則作為法治原則在行政法上的的反映，涵蓋了對行政法關(guān)系所有主體的要求。

27、由于歷史的原因和現(xiàn)實的需要，我們談及行政法治原則時，經(jīng)常更突出地強調(diào)其對行政主體的必要。事實上公民必須守法、依法監(jiān)督行政行為等，也是行政法治的內(nèi)在要求。 行政法治原則對行政主體的要求可概括為“依法行政”，具體可理解為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則。 二、行政合法性原則 （一）行政合法性原則的涵義 行政合法性原則，是指行政權(quán)的存在和行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。 （二）行政合法性原則的具體內(nèi)容 1.行政職權(quán)必須基于法律的授予才能存在；2.行政職權(quán)必須依據(jù)法律行使；3.行政授權(quán)、行政委托必須有法律依據(jù)，符合法律要旨。 三、行政合理性原則

28、（一）行政合理性原則的含義 它是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度，合乎理性。合理性原則產(chǎn)生的主要原因是行政自由裁量權(quán)的存在。 （二）行政合理性原則的具體內(nèi)容 1.行政行為應(yīng)符合立法目的。 2.行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)因素。3.平等適用法律規(guī)范，相同事實不得給予不同對待。4.符合自然規(guī)律。5.符合社會道德。 四、行政應(yīng)急性原則 應(yīng)急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容，是指在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)的或法律相抵觸的措施。應(yīng)急性原則是合法性原則的例外，但是它并非排斥法律控制。 一般而言，行政應(yīng)急

29、權(quán)力的行使應(yīng)符合以下幾個條件：（1）存在明確無誤的緊急危險；（2）非法定機關(guān)行使了緊急權(quán)力，事后應(yīng)由有權(quán)機關(guān)予以確認；（3）行政機關(guān)作出應(yīng)急行為應(yīng)受有權(quán)機關(guān)的監(jiān)督；（4）應(yīng)急權(quán)力的行使應(yīng)該適當(dāng)，就將負面損害控制在最小的程度和范圍內(nèi)。 第四節(jié) 行政法在法律體系中的地位和作用 一、行政法的在法律體系中的地位 行政法是僅次于憲法的部門法，是我國社會主義法律體系中最重要的部門法之一，在法律體系中具有重要的地位和影響。 1.從行政法的調(diào)整對象一看，行政法調(diào)整著廣泛而重要的社會關(guān)系，這類社會關(guān)系與國家權(quán)力、公民權(quán)利息息相關(guān)，是公民權(quán)利與國家權(quán)力關(guān)系的重要組成部分。2.從行政法與憲法的關(guān)系來看

30、，行政法是憲法的最重要的實施法。3.從行政法與其他基本法律部門的關(guān)系來看，行政法對其他部門法的影響越來越大。 二、行政法的作用 就同屬于法的范疇而言，行政法與其他部門法一樣具有法的規(guī)范作用和一般社會作用。行政法的規(guī)范作用，是指行政法具有指引作用、評價作用、預(yù)測作用、教育作用和強制作用。行政法的一般社會作用體現(xiàn)為：保障公民權(quán)益、維護和鞏固社會秩序，推動社會主義政治、經(jīng)濟、文化等事業(yè)的發(fā)展。 行政法的特殊社會作用體現(xiàn)在兩方面：一方面，行政法具有保障行政管理有效實施的作用；另一方面，行政法具有保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用。這兩方面的作用是有機的、統(tǒng)一的。 第五節(jié)　行政法學(xué)的發(fā)展

31、及其學(xué)科體系 一、行政法與行政法學(xué) 行政法與行政法學(xué)是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的不同范疇。行政法屬于法律顧問范疇，是一系列調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱，這些規(guī)范和原則有機地構(gòu)成一個法律部門。 行政法學(xué)屬于法學(xué)的范疇，是研究行政法的科學(xué)。行政法學(xué)的任務(wù)是研究行政法的基本原則和規(guī)范；研究行政法的歷史發(fā)展規(guī)律；研究行政法的本質(zhì)、內(nèi)容和形式；研究行政法的制定、執(zhí)行和遵守；研究人們關(guān)于行政法觀念、學(xué)說的理論。行政法學(xué)是有關(guān)行政法的學(xué)問，而行政法則是行政法學(xué)產(chǎn)生的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)。二者既有聯(lián)系，又有本質(zhì)上的區(qū)別。 二、國外行政法學(xué)的發(fā)展概況 大陸法系國家的人們較早地認識到了行

32、政法的作用，行政法學(xué)也就隨之在這些國家較早地產(chǎn)生了。大約在19世紀中末葉，法國率先有一些學(xué)者提出了行政法理論。但直到本世紀初前后，行政法學(xué)才在大陸法系國家形成體系。目前，大陸法系國家行政法學(xué)體系一般是在緒論的基礎(chǔ)上展開為“行政組織法”、“行政作用法”和“行政救濟法”三個部分。其重點是關(guān)注行政權(quán)的設(shè)定和動作，強調(diào)對其保障和監(jiān)督。 英美法系國家的行政法學(xué)研究起步較晚。這主要是與英美法系國家最初因誤解大陸法第的行政而否認行政法的態(tài)度有關(guān)。英國直到20世紀后才逐步形成行政法學(xué)的專門研究。在美國，本世紀初只有少數(shù)學(xué)者寫過數(shù)本行政法專著，其行政法學(xué)的真正重大發(fā)展是在本世紀30年代以后，尤其是二次大戰(zhàn)以后

33、。英美法系國家行政法學(xué)研究的重點放在行政立法、行政程序、行政責(zé)任和司法審查方面。在承認行政權(quán)擴大的同時，強調(diào)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。 三、我國行政法學(xué)的發(fā)展概況 1949年以前，我國的行政法和行政法學(xué)深受大陸法系國家的影響，50年代又照搬前蘇聯(lián)模式。此后，由于“法律虛無主義”和“階段斗爭為綱”的影響，行政法和行政法學(xué)被漠視。十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制、政治體制改革的深入，我國的行政法和行政法學(xué)獲得了新生，并取得了巨大的發(fā)展。1983年，我國出版了第一部行政法學(xué)統(tǒng)編教材——《行政法概要》；1989年，司法部法學(xué)教材編輯部重新編寫了一本高等學(xué)校統(tǒng)編教材——《行政法學(xué)》，對《行政法概要》

34、的體系和觀點作了重要修改和補充；1996年，又出版了《行政法學(xué)》（修訂版），反映了新的法律制度，體現(xiàn)了近幾年來學(xué)術(shù)界新的科研成果。目前，我國行政法學(xué)界出現(xiàn)了百花齊放、百家爭鳴的大好局面。 第二章 行政法律關(guān)系主體 第一節(jié) 行政法律關(guān)系主體概述 一、行政主體 （一）行政主體的概念 行政主體，是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。國家行政機關(guān)是最主要的行政主體，此外依照法定授權(quán)而獲得行政權(quán)的組織，也可以成為行政主體。具體來講： 1.行政主體是享有國家行政權(quán)的組織； 2.行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織； 3.行

35、政主體是能獨立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。 （二）行政主體的職權(quán)與職責(zé) 1.行政職權(quán) 是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)的內(nèi)容和形式，因行政主體的不同而有一定的差異，不同行政主體的行政職權(quán)的范圍也不一樣。 但總的說來，行政職權(quán)大致包括以下內(nèi)容： ①行政立法權(quán)。所謂行政立法權(quán)，即根據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，特定的行政主體制定和發(fā)布行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等法律規(guī)范的權(quán)力。 ②行政決策權(quán)。行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的重大行政管理事項作出決策的權(quán)力。 ③行政決定權(quán)。行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的行政管理事項作出決定的權(quán)力。 ④行政

36、命令權(quán)。在國家行政管理過程中，行政主體通過一系列的行政決定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行為或不作出一定行為，而命令相對人必須服從之的權(quán)力。 ⑤行政執(zhí)行權(quán)。即行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定或者有關(guān)上級部門的決定和命令等，在其所轄范圍內(nèi)具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。 ⑥行政處罰權(quán)(行政制裁權(quán))。即行政主體對其所轄范圍內(nèi)的行政相對人違反有關(guān)法律規(guī)范的行為(包括某些未依法履行義務(wù)的行為)，依法對其實施處罰等法律制裁的權(quán)力。 ⑦行政強制執(zhí)行權(quán)。即在行政管理過程中，法定義務(wù)人或某項具體行政法律關(guān)系的義務(wù)人不依法履行義務(wù)時，行政主體采取法定的強制措施，以促使法定義務(wù)人履行法定的義務(wù)或者達到

37、與履行義務(wù)同樣狀態(tài)的權(quán)力。 ⑧行政司法權(quán)。即行政主體作為某項糾紛的第三人，對當(dāng)事人雙方的糾紛進行調(diào)解、仲裁、裁決和復(fù)議的權(quán)力。行政調(diào)解權(quán)，是指國家行政機關(guān)以國家政策、法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商，達成協(xié)議，從而解決爭議的權(quán)力。行政仲裁權(quán)，是指行政機關(guān)設(shè)立的特定行政仲裁機構(gòu)，依法按照仲裁程序?qū)﹄p方當(dāng)事人之間的特定的民事或經(jīng)濟糾紛作出公斷的權(quán)力。行政裁決權(quán)，是指依法由行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的權(quán)力。行政裁決的對象是特定的民事糾紛，如權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛等，而不是

38、行政糾紛。行使行政裁決權(quán)的主體，只能是行政機關(guān)或法定的行政機構(gòu)。行政復(fù)議權(quán)，是指行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，依照法定程序?qū)唧w行政行為進行復(fù)核、審查的權(quán)力。依據(jù)行政復(fù)議權(quán)，行政復(fù)議的對象只能是行政主體與行政相對方之間發(fā)生的行政爭議案件。一般情況下，行政復(fù)議只能由上一級行政機關(guān)行使。 2.行政職權(quán)的優(yōu)益性 （1）行政優(yōu)益權(quán)的概念 行政職權(quán)具有優(yōu)益性的特點，即行政主體在行使行政職權(quán)時，依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)，組合構(gòu)成行政優(yōu)益權(quán)。 （2）行政優(yōu)先權(quán) 一般說來，所謂行政優(yōu)先權(quán)，是指國家為保障行政主體有效地行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即

39、行政權(quán)與其他社會組織及公民個人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或同一范圍內(nèi)相遇時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使和實現(xiàn)的效力。行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容主要包括以下幾個方面： a.先行處置權(quán)。 在法治國家，行政主體行使行政職權(quán)，實施行政行為，都必須遵循法定的程序。但是，在緊急情況下，公安機關(guān)可以不受該程序規(guī)定的制約，先行處置。 b.獲得社會協(xié)助權(quán)。 行政主體享有獲得社會協(xié)助權(quán)，即行政主體在從事緊急公務(wù)時，有關(guān)組織或個人有協(xié)助執(zhí)行或提供方便的強制性義務(wù)，違反者將承擔(dān)法律責(zé)任。 c.行政行為的推定有效（公定力）。 即行政行為一經(jīng)作出，只要末被有權(quán)機關(guān)正式撤銷，即使違法或不當(dāng)，也被推定為有效。在行政復(fù)議和行政訴訟期間，只要沒

40、有法律上的特別規(guī)定，原則上不停止該行政行為的執(zhí)行。 行政優(yōu)先權(quán)的成立必須符合下列四個條件： d.主體必須是行政主體。不適用于個人或其他組織。 e.行政主體必須在行使職權(quán)、從事公務(wù)時。不適用于行政主體從事其他活動時。 f.必須是為實現(xiàn)行政目的所必需。不是所有的公務(wù)活動都可以行使優(yōu)先權(quán)。 g.必須有法律根據(jù)。 （3）行政受益權(quán) 行政受益權(quán)，是指行政主體享受國家所提供的各種物質(zhì)優(yōu)益條件。 3.行政職責(zé) 行政職責(zé)是指行政主體在行使國家賦予的行政職權(quán)，實施國家行政管理活動的過程中，所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。行政職責(zé)的核心是“依法行政”。 其主要內(nèi)容包括： 第一，依法履行職務(wù)、遵守權(quán)限規(guī)

41、定。行政主體所享有的職權(quán)必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政主體必須按照法定職權(quán)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)履行職務(wù)。 第二，符合法定目的。行政主體的一切行政管理活動，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，并且，都必須符合法定目的，遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，避免不相關(guān)因素的干擾。 第三，遵循法定程序。隨著民主法制建設(shè)的不斷發(fā)展和公開、公正理念的不斷深入人心，現(xiàn)代國家中的一切行政活動，除實體上合法、合理外，還必須嚴格遵循法定程序，確保程序上合法、合理。 4.行政權(quán)限 行政權(quán)限是指法律規(guī)定的行政主體行使職權(quán)所不能逾越的范圍或界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視

42、為無效。 行政權(quán)限分為縱橫兩大類。 縱向行政權(quán)限是指有隸屬關(guān)系的上下級行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。 橫向權(quán)限是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限。 （三）行政主體與其他相關(guān)概念 l.行政主體與行政機關(guān)。行政主體只能是國家行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織。因為，只有行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織才享有國家行政權(quán)力，才能以自己的名義從事行政管理活動，并獨立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任。行政機關(guān)，又稱國家行政管理機關(guān)，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志設(shè)立的，依法享有并運用國家行政權(quán)，負責(zé)組織、管理、監(jiān)督和指揮國家行政事務(wù)的國家機關(guān)。按照這一定義，國家行政機關(guān)必

43、定是行政主體，而且是最重要的行政主體。但是，行政機關(guān)是一種客觀存在的社會現(xiàn)象，行政機關(guān)可以成為行政法律關(guān)系主體，也可以成為民事法律關(guān)系主體。在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)可以是行政主體，也可以是行政相對方。行政機關(guān)不等于行政主體，除行政機關(guān)外，一定的行政機構(gòu)和其他社會組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。 2.行政主體與公務(wù)員。行政主體與公務(wù)員聯(lián)系緊密，不可分割，但不能因此將行政主體和公務(wù)員等而視之。公務(wù)員并不是行政主體，但行政活動是由成千上萬的公務(wù)員代表行政主體具體實施的，行政主體與公務(wù)員是一組聯(lián)系緊密、不可分割但又性質(zhì)不同的概念。 （四）確立行政主體概念的意義 1.是依法行政的需要；2

44、.是確定行政行為效力的需要；3.是確定行政訴訟被告的需要；4.是保證行政管理活動連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。依法行政的原則要求有行政主體存在，由行政主體把眾多的先后不一的公務(wù)員的行為統(tǒng)一連續(xù)起來，并承擔(dān)由各個公務(wù)員的行為所引發(fā)的法律后果。 二、行政相對人 行政相對人相對方是行政法律關(guān)系中的一方主體。無論是機關(guān)，還是公民、法人或其他組織，以及外國人、無國籍人、外國組織，都可以作為行政法律關(guān)系的行政相對方主體參加行政法律關(guān)系，享受一定的權(quán)利，并承擔(dān)一定的義務(wù)。 第二節(jié)　國家行政機關(guān) 一、國家行政機關(guān)的概念、性質(zhì)和特征 （一）國家行政機關(guān)的概念 國家行政機關(guān)，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志，按照憲法和

45、有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)立的，依法享有并運用國家行政權(quán)，負責(zé)對國家各項行政事務(wù)進行組織、管理、監(jiān)督和指揮的國家機關(guān)。 （二）國家行政機關(guān)的性質(zhì) 在社會主義國家，一切國家權(quán)力屬于人民。行政機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，行使國家行政管理權(quán)，對國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)并報告工作。國家行政機關(guān)從屬于國家權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)實施行政行為，必須嚴格依據(jù)憲法和法律，并受到權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。 （三）國家行政機關(guān)的特征 （1）具有高度的政治性和權(quán)威性；（2）具有執(zhí)行性和法律從屬性；（3）具有相對獨立性；（4）具有適應(yīng)性和創(chuàng)造性；（5）具有統(tǒng)一性和層組性。（6）具有社會性、專業(yè)性和服務(wù)性。 二、國

46、家行政機關(guān)與相關(guān)概念的區(qū)別 （一）國家行政機關(guān)與權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和軍事管理機關(guān)的區(qū)別 1.任務(wù)和職權(quán)不同。2.組織和活動方式不同。 3.是否具有能動性不同。 （二）國家行政機關(guān)與行政組織、行政機構(gòu)的區(qū)別 國家行政機關(guān)與行政組織、行政機構(gòu)，是一組既密切聯(lián)系，又有一定區(qū)別的概念。 l.國家行政組織，是為實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的有效管理，由國家按照憲法、組織法和法律規(guī)定的條件和程序設(shè)立并負責(zé)國家行政事務(wù)管理的特殊社會組織，包括國家行政機關(guān)和國家行政機構(gòu)。行政法上所謂的行政組織，是指一切行政機關(guān)與行政機構(gòu)的綜合體，包括機關(guān)和機構(gòu)相互間的橫向聯(lián)系和縱向結(jié)構(gòu)。 2.國家行政機關(guān)，

47、是指從中央到地方的各級人民政府及其他具有法人資格，能以自己的名義行使行政權(quán)并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政單位。 3.行政機構(gòu)，是指構(gòu)成國家行政機關(guān)的內(nèi)部各單位，它是為行政機關(guān)行使行政權(quán)服務(wù)的，對外不能以自已的名義發(fā)布決定的和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機關(guān)。行政機關(guān)是聯(lián)結(jié)各行政機構(gòu)的綜合體。 4.在國家行政機關(guān)、行政組織和行政機構(gòu)這組概念中，只有行政機關(guān)具有行政主體的資格，可以成為行政法律關(guān)系中的一方特定主體。行政機構(gòu)一般可作為行政相對方而成為行政法律關(guān)系的一方主體，只有在法定授權(quán)的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒有獨立成為行政法律關(guān)系主體的任何可能性。 三、具

48、有行政主體資格的國家行政機關(guān) （一）中央行政機關(guān) 所轄區(qū)域及事務(wù)范圍涉及全國的行政機關(guān)，稱為中央行政機關(guān)。 l.國務(wù)院 國務(wù)院的職權(quán)：中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，國務(wù)院享有并行使廣泛的行政管理職權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行憲法第89條的規(guī)定，國務(wù)院共享有18項行政管理職權(quán)。 國務(wù)院由每屆全國人大第一次會議選舉產(chǎn)生；國務(wù)院由總理、副總理若干人、國務(wù)委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。國務(wù)院總理，根據(jù)國家主席的提名，經(jīng)全國人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國家主席任命；其他成員由總理提名，經(jīng)全國人大以全體

49、代表過半數(shù)通過決定，由國家主席任命。國務(wù)院實行總理負責(zé)制?？偫碡撠?zé)領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作，副總理和國務(wù)委員協(xié)助總理工作。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或全體會議討論決定，國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)全體會議由總理召集和主持。 2.國務(wù)院各部、委員會 國務(wù)院各部、委員會，是負責(zé)國家行政管理某一方面事務(wù)或某些職能的工作機構(gòu)，是國務(wù)院的組成部分，依法對某一方面事務(wù)或某些職能的工作機構(gòu)，是國務(wù)院的組成部分，依法對某一方面的行政事務(wù)具有全國范圍內(nèi)的管理權(quán)限。各部、委員會是行政主體。作為行政主體的國務(wù)院各部、委員會的職權(quán)，主要包括發(fā)下內(nèi)容：①行政規(guī)章的制定權(quán)；②對本部門所轄事務(wù)的管理權(quán)；③對行政糾紛的

50、裁決權(quán)。 3.國務(wù)院的直屬機構(gòu) 根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則設(shè)立若干直屬機構(gòu)，主管某項專門業(yè)務(wù)。直屬機構(gòu)的法律地位低于各部、委員會。其行政首長不是國務(wù)院的組成人員。直屬機構(gòu)具有行政主體的資格。 4.國務(wù)院各部、委員會管理的國家局。 具有行政主體資格。 5.國務(wù)院的辦公機構(gòu)和辦事機構(gòu)。 （二）地方國家行政機關(guān) 地方國家行政機關(guān)，是指其活動范圍僅限于國家一定行政區(qū)域范圍內(nèi)，其管轄事項僅限于地方性行政事務(wù)的行政機關(guān)，亦稱地方人民政府，即各級地方人民政府。 1.我國地方國家行政機關(guān)的體制 根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，按照行政區(qū)域的劃分，我國地方各級人民

51、政府分為省（自治區(qū)、直轄市）、市（自治州、直轄市的區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級。 地方各級人民政府實行首長負責(zé)制。 2.地方國家行政機關(guān)的性質(zhì)和特點 《地方組織法》第47條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。”地方國家行政機關(guān)的特點在于其“雙重從屬制”：一方面，地方各級人民政府都是本級地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作；另一方面，地方各級人民政府都對其上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作，都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，服從國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。但是，該“雙重從屬制”并不影響地方各級人民政府的主體資格。 3.地方行

52、政機關(guān)的法定職權(quán)： ①執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行本級人民代表大會及其常委會的決議和上級國家行政機關(guān)的決議和命令，辦理上級行政機關(guān)交辦的事項。②決定、命令的發(fā)布權(quán)和規(guī)章的制定權(quán)?？h級以上地方政府可發(fā)布命令。③領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。④保護、保障權(quán)。⑤對本級政府職能部門和下級人民政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。此外，根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)，除行使上述職權(quán)外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，行使自治權(quán)(第24條)。 4.地方人民政府的派出機關(guān) 地方人民政府的派出機關(guān)，是指由縣級以上地方人民政府經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準，在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行政機關(guān)。根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，我國地方人民

53、政府的派出機關(guān)有三種類型：省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的行政公署；縣、自治縣人民政府經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準設(shè)立的區(qū)公所；市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府經(jīng)上——級人民政府批準設(shè)立的街道辦事處。 地方人民政府的派出機關(guān)不是一級人民政府，但是，依據(jù)有關(guān)組織法的規(guī)定，實際上履行著一級人民政府的職能，在一定的區(qū)域內(nèi)對所有的行政事務(wù)享有組織與管理權(quán)，能以自己的名義作出行政行為，并能對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。因此，地方人民政府的派出機關(guān)具有行政主體的資格。 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是最基層的人民政府，領(lǐng)導(dǎo)和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府內(nèi)部只設(shè)辦事機構(gòu)，不設(shè)職能部門，也不設(shè)派出機構(gòu)。

54、有時根據(jù)需要設(shè)派出機構(gòu)，在對外活動中，只能以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的名義作出行政行為，不能獨立對外行使行政權(quán)。因此，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府系統(tǒng)中，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府一個行政主體，除行政法律規(guī)范授權(quán)的情形外，其他任何內(nèi)部機構(gòu)或派出機構(gòu)都不具有行政主體的資格。 （三）中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)關(guān)系的法律調(diào)整 中央與地方的關(guān)系，主要包括中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)的職能劃分以及中央行政機關(guān)對地方行政機關(guān)的監(jiān)督和控制。 (1)中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)職能的劃分 我國憲法規(guī)定，中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。 外交事務(wù)、國防事務(wù)、貨幣、度量衡

55、、行政區(qū)劃調(diào)整、財政撥款、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展與布局規(guī)劃等，凡屬全國性的行政管理事務(wù)，涉及全國利益者，應(yīng)由中央行政機關(guān)統(tǒng)一管轄。 地方性經(jīng)濟建設(shè)規(guī)劃、文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、生活福利設(shè)施等，凡屬地方性的行 政管理事務(wù)，涉及地方利益者，應(yīng)由地方行政機關(guān)獨立自主地管轄。 在本地區(qū)獨立實施某項行政管理事務(wù)發(fā)生困難的地方行政機關(guān)，有權(quán)向中央行政機關(guān)申請援助，中央行政機關(guān)應(yīng)在人力、物力、財力等方面給予支持和援助。 (2)中央行政機關(guān)對地方行政機關(guān)的監(jiān)督和控制 中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)之間的職能劃分，已經(jīng)包含并要求中央行政機關(guān)對地方行政機關(guān)的監(jiān)督和控制。 中央行政機關(guān)有權(quán)審核地方

56、行政機關(guān)的行政管理工作計劃，有權(quán)檢查地方行政機關(guān)的行政管理活動，有權(quán)依照法律的規(guī)定糾正地方行政機關(guān)不當(dāng)?shù)男姓芾泶胧? 第三節(jié) 被授權(quán)的組織和被委托的組織與個人 一、行政授權(quán)和行政委托 （一）行政授權(quán)和行政委托的概念 所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)將某項或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。所謂行政委托，是指行政主體將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他組織或個人來行使的法律行為。 （二）行政授權(quán)和行政委托的特征和區(qū)別 1.依據(jù)方面： 行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)的明文授權(quán)規(guī)定為依據(jù)。 行政委托也必須依法進行。不過，這里的“依法”，不如行政授權(quán)那樣嚴格，即

57、在某些行政事項范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)有法律關(guān)于委托的明確規(guī)定，如稅收、行政許可等；在另外一些行政事項范圍內(nèi)，只要不違背法律精神和法律目的，即可實施委托，如物價、衛(wèi)生、治安等方面的監(jiān)督、檢查行為。 2.方式上：行政授權(quán)必須符合法定的方式。具體的行政授權(quán)方式，不能一概而論，但至少應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)規(guī)定的方式。有時法律、法直接授予職權(quán)，有時法律、法規(guī)規(guī)定由特定的行政機構(gòu)授與職權(quán)。 行政委托的法定方式，都是行政主體在行政管理活動中，以較具體的委托決定來進行的，有關(guān)行政委托的事項范圍、職權(quán)內(nèi)容、委托時間、委托人和被委托人之間的關(guān)系等，都將在委托決定中予以明確。 3.法律后果：行政授權(quán)的法律后果，使被授權(quán)的組

58、織取得了所授予行政職權(quán)的主體資格，成為該項行政職權(quán)的法定行政主體。這里的被授權(quán)組織指的是行政機關(guān)以外的組織。 行政委托的對象可以是另一行政主體，也可以是其他社會組織，在特定情況下，也可以是法定的個人，但均不會因此而發(fā)生職權(quán)及職責(zé)的轉(zhuǎn)移，被委托組織也不能因此而取得行使被委托職權(quán)的行政主體資格。 二、行政機關(guān)以外的行政主體的具體形態(tài) 1行政機構(gòu)的概念 行政機構(gòu)不能以自己的名義獨立對外行使行政權(quán)。但是，在諸多特定的情況下，行政機構(gòu)可以根據(jù)法律、法規(guī)和授權(quán)，成為行政主體。 2.行政機構(gòu)的特征 （1）行政機構(gòu)是一種行政組織。（2）行政機構(gòu)設(shè)立的法律根據(jù)，多為行政組織法，也有其他法律、法規(guī)，但

59、其設(shè)立的過程，都是指行政組織內(nèi)部程序，并由相應(yīng)行政機關(guān)根據(jù)需要和精簡原則而決定。（3）行政機構(gòu)依照法定授權(quán)，方能成為行政主體。（4）行政機構(gòu)通過法定授權(quán)取得行政主體資格，并不意味著其同時取得法律上的其他權(quán)利能力和行為能力。行政機構(gòu)在取得行政主體資格以前，只是行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。通過法定的授權(quán)，行政機構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)具有行政主體的法律地位，但其依然不具有一般性法人資格和地位。 3.行政機構(gòu)成為行政主體的具體類型 （1）依照法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定而直接設(shè)立的專門行政機構(gòu)。如專利復(fù)審委員會、商標評審委員會等。 （2）行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。 （3）政府職能部門的派出機構(gòu)。 其他社會組織 根據(jù)法律

60、、法規(guī)的規(guī)定，可以通過行政授權(quán)成為行政主體的其他社會組織大致有以下四種類型： 1.行政性公司。行政性公司，是指以公司的構(gòu)成要件而成立，從事經(jīng)濟活動，同時又承擔(dān)某方面或一部分行政職能的組織。2.根據(jù)授權(quán)從事一定行政職能活動的事業(yè)單位。例如，縣級以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所。3.根據(jù)授權(quán)從事一定行政職能的企業(yè)單位。4.被授予一定行政職權(quán)的社會團體、群眾性組織及其他社會組織。 一般來說。個人不可能成為行政主體，行政主體只能是國家行政機關(guān)或被授權(quán)的組織，但個人可接受委托、行使一定的行政職權(quán)。 第四節(jié) 公務(wù)員 一、公務(wù)員的概念和范圍 我國公務(wù)員是指各級國家行政機關(guān)中，依法行使國家行政權(quán)

61、，執(zhí)行國家公務(wù)，除工勤人員以外的工作人員。從公務(wù)員法的規(guī)定來看，其范圍比較廣泛。不僅包括行政機關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員，還包括政黨系統(tǒng)、權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)、政治協(xié)商會議系統(tǒng)、審判機系統(tǒng)、檢察機關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員，以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位系統(tǒng)的公務(wù)員。等等。但是從行政法的角度講，重點涉及的是行政機動性關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員和特殊情況下法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共各事務(wù)管理職能的事業(yè)單位系統(tǒng)的公務(wù)員。 二、公務(wù)員法律關(guān)系 （一）公務(wù)員法律關(guān)系的涵義 是指一般公民經(jīng)過法定程序成為公務(wù)員，基于其所擔(dān)任的行政取務(wù)而與國家之間構(gòu)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 （二）公務(wù)員法律關(guān)系的內(nèi)容 主要表現(xiàn)為公務(wù)員和國家行政

62、機關(guān)的關(guān)系以及公務(wù)員和行政相對方的關(guān)系兩方面。 1．公務(wù)員和國家行政機關(guān)的關(guān)系 1）行政的職權(quán)、職責(zé)、權(quán)限和優(yōu)先權(quán)涉及公務(wù)員。即行政機關(guān)的職權(quán)成為公務(wù)員的職權(quán)。2）公務(wù)員在分享行政機關(guān)的職權(quán)、優(yōu)先權(quán)和分擔(dān)行政機關(guān)的職責(zé)、權(quán)限時，行政機關(guān)有權(quán)對分享和分擔(dān)物進行“再分配”。3）公務(wù)員實施行政管理活動，必須以行政機關(guān)的名義，按行政機關(guān)的意志進行。4）為保障公務(wù)員以行政機關(guān)的名義并按行政機關(guān)的意志從事公務(wù)活動，行政機關(guān)可以在法律范圍內(nèi)規(guī)定公務(wù)員的紀律，并實施監(jiān)督權(quán)和獎懲權(quán)。 2．公務(wù)員作為行政主體的代表與行政相對方的關(guān)系 國家賦予公務(wù)員優(yōu)益權(quán)（包括優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)），以法律形式對公務(wù)員的職務(wù)予以

63、特殊保障，公務(wù)員必須誠實地服務(wù)于國家： 1) 公務(wù)員作為行政主體的代表并以行政主體的名義對相對方實施行政管理，并依法采用各種強制手段。2) 公務(wù)員作為行政主體的代表有義務(wù)履行該行政主體的職責(zé)，保護行政相對方的合法權(quán)益，接受行政相對方的監(jiān)督。3) 行政相對方有服從和協(xié)助公務(wù)員所實施的國家行政管理活動的義務(wù)。4) 行政相對方享有建議、批評、控告、申訴、請求行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。 公務(wù)員代表行政主體與行政相對方之間形成的這種關(guān)系，是基于行政機關(guān)與公務(wù)員之間的行政職務(wù)關(guān)系而發(fā)生的。 （三）公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生 公民經(jīng)過法定程序,進入行政機關(guān)擔(dān)任一定的行政職務(wù)為公務(wù)員,從而與國家之間構(gòu)成

64、行政職務(wù)關(guān)系，即公務(wù)員法律關(guān)系。國家行政機關(guān)錄用擔(dān)任主任以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，采用公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴?，在編制限額內(nèi)按照所需職位的要求和法定的程序擇優(yōu)錄用。新錄用的公務(wù)員，試用期為一年。其中“各級人民政府組成人員的產(chǎn)生和任免，依照國家有關(guān)法律規(guī)定辦理”。在我國，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生，主要有四種情形： （1）考任（2）選任。即由權(quán)力通過選舉任命公務(wù)員。例如，《憲法》第101條第1款規(guī)定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長、副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”。 （3）委任。即有權(quán)機關(guān)不

65、通過選舉方式而直接任命公民擔(dān)任行政公職。委任可以由權(quán)力機關(guān)委任，也可以由行政機關(guān)委任。 （4）調(diào)任。調(diào)任包括國家行政機關(guān)以外的工作人員，調(diào)入國家行政機關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，必須經(jīng)過嚴格考核，考核合格并到培訓(xùn)機構(gòu)接受培訓(xùn)后方能正式任職。 （四）公務(wù)員法律關(guān)系的變更 主要包括 （1）晉升。是指公務(wù)員由低級職位轉(zhuǎn)移到高層級職位。公務(wù)員的職務(wù)晉升，必須堅持德才兼?zhèn)洌稳宋ㄙt的原則。 （2）降職。是指公務(wù)員由高層級職位轉(zhuǎn)移到低層級職位。職務(wù)和責(zé)任關(guān)系也發(fā)生變更，這種變更的原因不是懲誡，而是由于公務(wù)員的能力等原因引起的。《 暫行條例 》第43條規(guī)定：“國家公務(wù)員在年度考核中被

66、確定為不稱職或者不勝任現(xiàn)職又不宜轉(zhuǎn)任同級其他職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定予以降職?！? （3）交流。包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉４種情形。而引起公務(wù)員法律關(guān)系變更的，只有轉(zhuǎn)任和輪換兩種情形。 ①轉(zhuǎn)任。是指公務(wù)員因工作需要或者其他正當(dāng)理由在國家行政機關(guān)內(nèi)部的平級調(diào)動。 ②輪換。是指國家行政機關(guān)對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，有計劃地實行職位輪換。 （4）撤職。是取消公務(wù)員現(xiàn)任職務(wù)和責(zé)任關(guān)系，但仍保留其作為公務(wù)員的最基本的權(quán)利和義務(wù)的法律關(guān)系。是一種懲誡。受撤職處分的，同時還降低級別和職務(wù)工資。 （五）公務(wù)員法律關(guān)系的消滅 導(dǎo)致公務(wù)員法律關(guān)系消滅原因有兩種： 1．法定原因 包括開除公職、辭職、辭退、調(diào)出、退休、離休和判處刑罰7種。 因嚴重違法失職、違反紀律受到的最為嚴厲的行政處分是開除。受開除處分者，其職務(wù)關(guān)系也隨之消滅。 公務(wù)員因主觀和客觀原因辭去公職，可自愿解除公務(wù)員法律關(guān)系。 辭退，是指由于公務(wù)員不履行應(yīng)盡的職責(zé)，經(jīng)教育不改的，由所在國家行政機關(guān)提出建議，按管理權(quán)限報任免機關(guān)審批，