公開(kāi)辦事制度是制約權(quán)力的有效途徑.doc

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公開(kāi)辦事制度是制約權(quán)力的有效途徑 本文試圖探討一下在第三個(gè)要素中，增加工作的透明度，建立公開(kāi)辦事制度，逐步實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，以利于群眾監(jiān)督的必要性。 所謂政務(wù)公開(kāi)，就是指除了涉及黨和國(guó)家規(guī)定的保密事項(xiàng)之外的行政事務(wù)，社會(huì)公共事務(wù)等都應(yīng)在一定范圍內(nèi)向社會(huì)和群眾公開(kāi)，以接受人民群眾的監(jiān)督。既屬于民主政治的思想范疇，又是政府行為有關(guān)約束機(jī)制的一個(gè)系列。 所謂公開(kāi)辦事制度，是政務(wù)公開(kāi)的具體化，指各黨、政職能機(jī)構(gòu)根據(jù)各自工作的特點(diǎn)，將有關(guān)的工作事項(xiàng)和規(guī)定用各種形式公諸于眾的制度。黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位有所不同。但其共性有三點(diǎn)，一是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范和制度要公開(kāi)；二是對(duì)掌握人、財(cái)、物等權(quán)力集中部門(mén)的工作制度要公開(kāi)；三是對(duì)關(guān)系群眾切身利益的工作制度要公開(kāi)。 所謂“兩公開(kāi)、一監(jiān)督”制度，是指十三大以后，黨中央曾下文要求各地推行“兩公開(kāi)，一監(jiān)督”制度(即辦事制度、辦事結(jié)果公開(kāi)，依靠群眾監(jiān)督)當(dāng)時(shí)提法是糾正行業(yè)不正之風(fēng)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，“兩公開(kāi)、一監(jiān)督”的內(nèi)容不斷豐富和深入，對(duì)廉政建設(shè)起到了重要的促進(jìn)作用，是公開(kāi)辦事制度的初型。 公開(kāi)辦事制度是一項(xiàng)具體的操作措施，但在實(shí)行過(guò)程中確實(shí)存在著思想理論方面的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。因此，在一定意義上說(shuō)，這是一個(gè)認(rèn)識(shí)與實(shí)踐相互作用，不斷完善的過(guò)程。 一、政務(wù)公開(kāi)的思想是鄧小平理論的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 1．政務(wù)公開(kāi)的思想源于黨一貫倡導(dǎo)的民主政治的方向。 早在延安時(shí)期。黨外民主人士黃炎培先生曾向毛主席問(wèn)：中國(guó)共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)之后，如何避免“其興也勃，其亡也忽”的興亡周期率?毛主席回答：我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這個(gè)“周期率”。這條新路就是民主，只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。 鄧小平同志1980年在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出：“權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等”。 江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中指出：“我們的權(quán)力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督，要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制。堅(jiān)持公正、公平、公開(kāi)的原則，直接涉及群眾利益的部門(mén)要實(shí)行公開(kāi)辦事制度?！? 實(shí)行公開(kāi)辦事制度是近些年來(lái)隨著反腐敗斗爭(zhēng)的不斷深入的一項(xiàng)較新的工作，但決不是一個(gè)新的提法。它是黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨的體現(xiàn)，是建立社會(huì)主義民主政治的必然趨勢(shì)。 實(shí)行公開(kāi)辦事制度是讓群眾擁有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和權(quán)力集中部門(mén)的權(quán)力使用過(guò)程、使用結(jié)果的知曉權(quán)和評(píng)判權(quán)，從而有效地行使監(jiān)督權(quán)，調(diào)動(dòng)參政議政的積極性。真正把“群眾滿意不滿意，高興不高興，答應(yīng)不答應(yīng)”作為我們工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。 2．公開(kāi)辦事制度是促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的伴生物。培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是要實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)，而實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)要害問(wèn)題是要排除超經(jīng)濟(jì)的行政權(quán)力的不當(dāng)干涉。 我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要有政府的宏觀調(diào)控體系，還要依法行政，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行行政管理和執(zhí)法監(jiān)督。但由于正處于新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，有的行政管理部門(mén)、執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)、公用事業(yè)單位把本職工作變成了有償服務(wù)，有的公職人員濫用手中的權(quán)力，行為失范?！皺?quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，交易進(jìn)入官場(chǎng)”，給平等競(jìng)爭(zhēng)造成了嚴(yán)重的危害。 比如發(fā)生在沿海一城市的“煉乳風(fēng)波”。幾個(gè)執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，查禁一種煉乳，卻為另一種當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的煉乳全面上市開(kāi)綠燈。被查禁的廠商狀告執(zhí)法部門(mén)后，查禁雖被撤銷，但原告的另幾種商品又被責(zé)令停銷。群眾紛紛指責(zé)這種貌似公正執(zhí)法，實(shí)則依權(quán)違法的行為。 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷規(guī)范和發(fā)展，必然要求行政行為的規(guī)范化和透明化，沒(méi)有公開(kāi)就沒(méi)有公平和公正。只有讓社會(huì)各方知道國(guó)家有什么政策，地方有什么規(guī)定，辦事有什么程序，自己有什么權(quán)益，把尺度亮給群眾，才能有效的規(guī)范行為，消除隨意性，保證競(jìng)爭(zhēng)面前人人平等，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提供良好的氛圍。 3．公開(kāi)辦事制度是反腐倡廉的需要。 腐敗的基本形式是權(quán)力與財(cái)富的交換，腐敗現(xiàn)象大都表現(xiàn)為掌握實(shí)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部或權(quán)力集中部門(mén)的公職人員不依法行政，濫用權(quán)力，謀取私利。 反腐倡廉要綜合治理，貫徹立足教育、重在防范的方針?！胺罏樯?，救次之，戒為下”。尤其當(dāng)前處理違紀(jì)問(wèn)題，大多處于“民不告官不究”的狀態(tài)，舉報(bào)問(wèn)題的有的是腐敗行為的直接受害者，也有的屬于內(nèi)部利益不均者，真正敢于舉起黨性、正義之劍向腐敗挑戰(zhàn)者，需要極大的勇氣。有的舉報(bào)者屢遭迫害，有的所舉報(bào)的情況被大事化小，小事化了，使對(duì)腐敗的懲處非常艱難。僅靠被動(dòng)的救火，不能適應(yīng)反腐斗爭(zhēng)的需要，不能滿足人民群眾對(duì)黨 和政府形象的期望。 何況面對(duì)著一批批干部，有些曾經(jīng)是很優(yōu)秀的干部倒在腐敗的泥坑中，不能不痛恨，也不能不惋惜。我們講“關(guān)口前移”就是要把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，制約在前，堵塞漏洞，不要等干部犯了錯(cuò)誤，問(wèn)題成了堆，再去查處，這才是對(duì)干部真正的愛(ài)護(hù)。 建立一系列對(duì)權(quán)力的制約機(jī)制，提高政務(wù)工作的透明度，一方面使公職人員減少隨意性，減少了違規(guī)操作、投機(jī)鉆營(yíng)的機(jī)會(huì)，增加了應(yīng)辦什么，怎么辦的規(guī)范性；另一方面，使群眾有了知情權(quán)，對(duì)有關(guān)辦事制度一目了然，心中有數(shù)，便于事前知情，事中監(jiān)督，事后查對(duì)。減少了由于情況不明，誤認(rèn)為不送禮、不托人辦不成事，以訛傳訛的不良風(fēng)氣。政務(wù)公開(kāi)有利于消除腐敗產(chǎn)生的溫床，是化被動(dòng)為主動(dòng)的有效途徑。 4．公開(kāi)辦事制度有利于強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)的內(nèi)部制約，提高管理水平。 基層執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)大多是政府派出機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)比較單一，權(quán)力比較集中，其權(quán)力行為具有一定隱蔽性。目前一些法規(guī)條文比較原則，執(zhí)法人員的自由裁定量彈性很大，有的處罰從幾萬(wàn)元到幾百元，伸縮性過(guò)大，變通辦法也較多。而且直接面對(duì)社會(huì)和群眾，與群眾切身利益密切相關(guān)，是“掌實(shí)權(quán)，說(shuō)了算，求之者眾”的熱點(diǎn)部門(mén)，對(duì)政府形象有著舉足輕重的作用。 由于權(quán)力在一定條件下的異變性，越是握有實(shí)權(quán)的部門(mén)和崗位，產(chǎn)生腐敗的機(jī)會(huì)也就越多，制約也就越重要，這是成正比的。 對(duì)這些部門(mén)的權(quán)力制約，首先最有效的應(yīng)是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，以政府部門(mén)組織制約為重點(diǎn)，同時(shí)也要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督，包括輿論監(jiān)督的威懾力和廣泛性，政務(wù)公開(kāi)則是使群眾監(jiān)督到位的前提條件和保證。 這些部門(mén)的群眾監(jiān)督包括兩個(gè)含義，一是單位內(nèi)部的職工群眾的監(jiān)督，二是社會(huì)群眾的監(jiān)督。實(shí)際上，內(nèi)部職工群眾要比社會(huì)群眾對(duì)本部門(mén)所執(zhí)法規(guī)的內(nèi)容更清楚，業(yè)務(wù)更熟悉，對(duì)執(zhí)法尺度的掌握，工作中可能存在的彈性和薄弱環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員的水平，更知根知底，更有發(fā)言權(quán)。 因此，公開(kāi)辦事制度不能忽視增強(qiáng)單位內(nèi)部行政事務(wù)工作的透明度。一個(gè)單位事務(wù)公開(kāi)的透明程度，對(duì)其管理水平的高低，有著直接的關(guān)系。職工群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部示范作用的滿意度，對(duì)自身價(jià)值、地位得到尊重的滿意度，影響著他們參政議政民主管理的積極性，能使各項(xiàng)規(guī)章制度的制定和貫徹更有群眾基礎(chǔ)，有生命力；也會(huì)減少或消除由于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)不滿、對(duì)分配不公等，從工作上找補(bǔ)，導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)的心理因素。內(nèi)部的管理機(jī)制不斷健全，職工隊(duì)伍的素質(zhì)就會(huì)提高，單位的工作效率就會(huì)增強(qiáng)。有的基層單位領(lǐng)導(dǎo)提出“兩個(gè)服務(wù)”的觀點(diǎn)，“領(lǐng)導(dǎo)班子為單位職工服好務(wù)，職工為社會(huì)群眾服好務(wù)”，這是一個(gè)相輔相成、互相促進(jìn)的良性循環(huán)過(guò)程。 我們東城區(qū)衛(wèi)生防疫站自一九八八年開(kāi)始實(shí)行“兩公開(kāi)、一監(jiān)督”制度以來(lái)，已陸續(xù)形成了一套對(duì)內(nèi)“一培訓(xùn)、二輪換、三明確、三分開(kāi)、六不準(zhǔn)”等制度(監(jiān)督員統(tǒng)一培訓(xùn)后上崗；管片兩年一換；工作職責(zé)權(quán)限范圍明確；審批、辦證、監(jiān)督三分開(kāi)；不準(zhǔn)吃、拿、卡、要等六不準(zhǔn))和對(duì)外“八公開(kāi)”(執(zhí)法依據(jù)、辦事制度、辦事程度、辦事時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、管片和證章牌號(hào)、舉報(bào)電話公開(kāi)等)一系列便于社會(huì)群眾監(jiān)督的措施。對(duì)強(qiáng)化內(nèi)部衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的管理和接受群眾監(jiān)督，起到了促進(jìn)作用。幾年來(lái)，區(qū)、局行風(fēng)辦向社會(huì)調(diào)查對(duì)我站衛(wèi)生執(zhí)法工作的評(píng)價(jià)，滿意度均在95％以上，保證了我區(qū)衛(wèi)生防病工作的優(yōu)質(zhì)水平。 二、進(jìn)一步推行公開(kāi)辦事制度需要關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題 1．首先是個(gè)思想觀念問(wèn)題。 公開(kāi)辦事制度已實(shí)行多年，發(fā)展不太平衡。有的地方被群眾贊為“陽(yáng)光行動(dòng)”，效果比較明顯，而在有的地方和單位形式化東西多一些，比較膚淺。究其原因，首先是個(gè)思想觀念問(wèn)題，是領(lǐng)導(dǎo)干部和權(quán)力集中部門(mén)的公職人員的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。 有的是滿足習(xí)慣于原有的工作機(jī)制，等待上級(jí)的布置，探索精神不足；有的是公仆意識(shí)、被監(jiān)督意識(shí)較弱，認(rèn)為公開(kāi)辦事制度是“自找麻煩”，喜歡個(gè)人說(shuō)了算，不情愿受約束；有的熱衷于權(quán)力的隱蔽性，并從中搞一些灰色行為，致使公開(kāi)辦事制度難以推行。 要從社會(huì)主義國(guó)家的權(quán)力主體是人民群眾，黨的根本宗旨是為人民服務(wù)；公開(kāi)辦事制度是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是反腐敗的需要，是政治體制改革的必然途徑等方面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員和廣大群眾進(jìn)行宣傳教育，為公開(kāi)辦事制度的全面推行做好思想認(rèn)識(shí)和社會(huì)輿論方面的準(zhǔn)備。 2．公開(kāi)辦事制度的生命力在于深化改革。 鄧小平同志曾指出“物質(zhì)是基礎(chǔ)，人民的物質(zhì)生活好起來(lái)，文化水平提高了，精神面貌會(huì)有大變化。翻兩番、把經(jīng)濟(jì)搞上去才是真正治本的途徑。”前些年，買生活必需品要憑票供應(yīng)，走后門(mén)之風(fēng)盛行。改革初期實(shí)行“雙軌制”，“官倒”風(fēng)行一時(shí)。現(xiàn)在，體制改革逐步深入，物質(zhì)基礎(chǔ)大大豐富，有些相關(guān)的腐敗現(xiàn)象就沒(méi)有市場(chǎng)了。當(dāng)然低層次的問(wèn)題解決了，還會(huì)在較高層次上產(chǎn)生新的問(wèn)題。但歷史的進(jìn)步證明了：根本的出路在于改革。 一定的政治現(xiàn)象都是在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其出現(xiàn)和消失同當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r有著密不可分的聯(lián)系。公開(kāi)辦事制度作為制約權(quán)力，遏制腐敗的一項(xiàng)措施，本身就是改革的產(chǎn)物，也只有在改革的不斷深化中，才能逐步完善和發(fā)展。 另外，目前一些法規(guī)本身還不夠嚴(yán)謹(jǐn)，自由裁定權(quán)限過(guò)寬；一些執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)體制不順，執(zhí)法主體雖是行政部門(mén)，執(zhí)法隊(duì)伍卻在事業(yè)單位，其工資和獎(jiǎng)金還要靠有償服務(wù)來(lái)解決，這種“雙軌制”使一些業(yè)務(wù)技術(shù)人員不得不分心去搞經(jīng)濟(jì)效益。這些情況都不利于公開(kāi)辦事制度的實(shí)行和效果，也不是基層執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)自己可以解決的，需要一系列配套的改革。 3．公開(kāi)辦事制度需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)范，形成機(jī)制。 有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)大都實(shí)行了公開(kāi)辦事制度，目前存在著形式不統(tǒng)一，內(nèi)容不規(guī)范，程度不一致，監(jiān)督不到位等狀況。有的制度上了墻，有的鎖在桌子里，有的很細(xì)致，有的很籠統(tǒng)，形式五花八門(mén)。特別是對(duì)這一方面的工作究竟由哪里牽頭來(lái)抓?業(yè)務(wù)上級(jí)只管業(yè)務(wù)，行政上級(jí)只管任務(wù)，紀(jì)監(jiān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)報(bào)表時(shí)，只要有了公開(kāi)制度這一項(xiàng)就算合格了，至于到底對(duì)內(nèi)對(duì)外公開(kāi)哪些具體內(nèi)容?公開(kāi)到什么程度?由哪里來(lái)檢查落實(shí)?公開(kāi)的效果如何?群眾反映怎樣?應(yīng)如何改進(jìn)等等過(guò)于模糊，以至造成公開(kāi)辦事制度落實(shí)難，成效不明顯。 應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)的主管部門(mén)，理順各系統(tǒng)，各口的條塊關(guān)系。各系統(tǒng)應(yīng)分層次，自上而下的，由粗到細(xì)的，規(guī)定出在一定時(shí)期，應(yīng)公開(kāi)制度的內(nèi)容和程度，并有部署，有檢查，有監(jiān)督，有指導(dǎo)。防止政出多門(mén)，各取所需，認(rèn)為對(duì)己有利的就公開(kāi)，不利的就不公開(kāi)等隱患，建立一套便于操作，便于監(jiān)督的公開(kāi)辦事制度的機(jī)制。 4．提高執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍的素質(zhì)是根本。 制度雖然是規(guī)范行為，約束權(quán)力的關(guān)鍵，但僅有制度是不夠的，制度的生命力，是靠人的基本素質(zhì)來(lái)支撐的，再好的制度，沒(méi)有人去執(zhí)行和完善，也是難以發(fā)揮作用的。 改革以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)配套法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，執(zhí)法監(jiān)督人員的隊(duì)伍也不斷壯大，他們?yōu)榫S護(hù)法規(guī)的尊嚴(yán)，為保證行政部門(mén)對(duì)社會(huì)的有序管理，做出了巨大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，也要看到，執(zhí)法監(jiān)督人員隊(duì)伍的成長(zhǎng)時(shí)間并不太長(zhǎng)，其思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、文化素質(zhì)等參差不齊。由于歷史原因，不可能大幅度的重新調(diào)配，存在著一進(jìn)了這個(gè)門(mén)，就一直干下去的狀況。有的單位定有輪換制度，也只是所管轄區(qū)域地段的輪換，約束力并不大，在一定程度上，反而使一些自律意識(shí)差的監(jiān)督員的違規(guī)行為有空子可鉆。 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法監(jiān)督人員的管理，從人員調(diào)配的政治標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上把好關(guān)，重視監(jiān)督人員自身的法規(guī)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，做到知法、守法、依法、執(zhí)法，培訓(xùn)合格者方可上崗；有考核、獎(jiǎng)懲、監(jiān)督措施，不單是籠統(tǒng)的提出“幾個(gè)不準(zhǔn)”，還應(yīng)有如何檢查，如何處理等具體方法。通過(guò)綜合管理，提高整體素質(zhì)，使監(jiān)督人員樹(shù)立為人民服務(wù)的權(quán)力觀，以高度的責(zé)任感把執(zhí)法與服務(wù)相統(tǒng)一。在經(jīng)濟(jì)分配政策上也應(yīng)有相應(yīng)的政策，避免把其自身利益與收費(fèi)高低掛鉤，讓他們以更專注的精力，去提高執(zhí)法水平，提高業(yè)務(wù)能力，通過(guò)自身的形象，樹(shù)立政府的良好形象。 公開(kāi)辦事制度，是政治體制改革，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)的一系列具體措施，在實(shí)施中已顯示了有利于廉政、行風(fēng)建設(shè)，有利于加強(qiáng)黨和政府同人民群眾的聯(lián)系等多種功能。但也要從實(shí)際出發(fā)，不能過(guò)分夸大其作用。尤其是要著眼于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情，只有適應(yīng)國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，與各項(xiàng)政策制度相配套，公開(kāi)辦事制度才能不斷成熟，這是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的進(jìn)程，需要我們不懈的努力。 第 10 頁(yè) 共 10 頁(yè)