《公共政策學(xué)》PPT課件.ppt

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公共政策概論,PublicPolicy政治學(xué)院劉祥忠(Tel:13997264715),第二章現(xiàn)代公共政策與環(huán)境,本章闡述公共政策主體的含義，說明公共政策的環(huán)境特征，繼而研究公共政策與公共利益的關(guān)系。,工作環(huán)境（政治體制）→輸入→政策制定與決策體系（包括行政、立法、司法和公務(wù)員）→產(chǎn)出政策---戴維伊斯頓的公共政策系統(tǒng)模型(政策制定過程)四個(gè)方面：決策制度、決策者與政策研究組織（決策主體）、決策方法、決策環(huán)境。,第一節(jié)公共政策的主體,教學(xué)目的：掌握國(guó)家公共法權(quán)主體、社會(huì)政治法權(quán)主體、社會(huì)非法權(quán)主體的概念教學(xué)重點(diǎn)：國(guó)家公共法權(quán)主體教學(xué)難點(diǎn)：社會(huì)政治法權(quán)主體教學(xué)方法：課堂講授，多媒體,三類主體：,國(guó)家公共法權(quán)主體；社會(huì)政治法權(quán)主體；社會(huì)非法權(quán)主體。,一、國(guó)家公共法權(quán)主體,1、概念是指居于法律規(guī)定的法權(quán)地位、獲得法律授權(quán)、享有公共權(quán)威以制定公共政策的機(jī)關(guān)和職位（個(gè)人）。（立法，行政、司法）三權(quán)分立下，政黨（“以一治三”）是準(zhǔn)國(guó)家公共法權(quán)主體；中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家公共權(quán)利主體的正式組成部分；決策輔助人員的一部分人員，是此主體的附屬部分。,2、類別,（1）立法機(jī)關(guān)在西方指國(guó)會(huì)、議會(huì)、代表會(huì)議一類的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu),在我國(guó)則是指全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大會(huì)。。全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家最高的權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)，有兩個(gè)重要職能：一是把黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)及其政治路線、政治綱領(lǐng)、政治意志以國(guó)家法律的形式體現(xiàn)出來，使其成為國(guó)家的意志——國(guó)家權(quán)力的靈魂；二是建立政府權(quán)力體系——國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。,（2）行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)（政府）及其官員是政策主體的另一個(gè)關(guān)鍵因素。在我國(guó)，中央人民政府（國(guó)務(wù)院）作為行政管理機(jī)關(guān)享有立法權(quán)、提案權(quán)、人事權(quán)等職權(quán)，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的內(nèi)政、外交事務(wù)。,附：美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu),（1）白宮直屬機(jī)構(gòu)----白宮辦公廳，國(guó)家安全委員會(huì)，行政管理和預(yù)算局。（2）政府各部----國(guó)務(wù)院，財(cái)政部，國(guó)防部，司法部，內(nèi)政部，農(nóng)業(yè)部，商務(wù)部，勞工部，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部，住房及城市發(fā)展部，交通部，能源部，教育部。（3）獨(dú)立機(jī)構(gòu)----郵政總局，原子能委員會(huì)，國(guó)家航空和宇宙航行局，國(guó)際交流署，聯(lián)邦儲(chǔ)備局。,（3）司法機(jī)關(guān),在美國(guó)，通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)進(jìn)行；并通過判例對(duì)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策產(chǎn)生影響。在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)通過部分司法解釋實(shí)現(xiàn)。,二、社會(huì)政治法權(quán)主體,1、內(nèi)涵是指那些雖然參與了公共政策的制定過程，但他們自己并不擁有合法的權(quán)力去做具有強(qiáng)制力的政策決定的社會(huì)行為主體。通常稱他們?yōu)榉枪俜降恼邊⑴c者。,2、基本存在形式,（1）政黨在我國(guó)，中共是主導(dǎo)力量，8民主黨派積極參與；兩黨制或多黨制的國(guó)家，政黨常常表現(xiàn)出不同的政策傾向。政黨參與公共政策制定的主要途徑是制定政綱、黨內(nèi)政策辯論、議會(huì)黨團(tuán)一致性表決、為黨員競(jìng)選提供經(jīng)費(fèi)和組織幫助等直接和間接的形式。,（2）利益集團(tuán),簡(jiǎn)單地說，就是利益相同的人為爭(zhēng)取和保障自己的權(quán)益而結(jié)合起來的團(tuán)體。在西方：直接參與決策者直接左右公共政策；利用大眾傳媒以“民意”影響公共政策：通過游說說服直接決策者影響公共政策。,（3）作為個(gè)體的公民,在西方公民地位的形成過程包含了三個(gè)方面：①個(gè)人權(quán)利的確立②個(gè)人與家庭的關(guān)系③個(gè)人同君主之間的關(guān)系。在人的地位逐漸上升為公民的歷史發(fā)展過程中，法律成為確認(rèn)個(gè)人、家庭、國(guó)家三者關(guān)系的重要規(guī)范，在這一進(jìn)程中扮演著極為重要的角色。,人民、公民之間的區(qū)別:,1、范疇不同：公民是與外國(guó)人相對(duì)應(yīng)的法律概念，人民在不同歷史時(shí)期有不同內(nèi)容。2、范圍不同：我國(guó)公民范圍比人民范圍更廣一些。3、后果不同：公民中的人民，享有憲法和法律規(guī)定的一切公民權(quán)利并履行全部義務(wù)；公民中的敵人則不能享有全部權(quán)利，也不能履行某些義務(wù)。4、所指概念不同：公民一般表示個(gè)體的概念，是非集合概念，是具體的概念，可以落實(shí)到某個(gè)人的身上；人民所表達(dá)的是群體的概念，是集合概念。,[案例]身份與特權(quán),黑龍江省為留住人才，規(guī)定博士子女參加高考可以加二十分。這一政策是利是弊，2000年8月12日，中央人民廣播電臺(tái)《新聞縱橫》節(jié)目對(duì)此做了專題討論。各界人士對(duì)此項(xiàng)政策的利弊發(fā)表了不同意見。一聽到這項(xiàng)政策，我立刻想起了“文革”時(shí)在紅衛(wèi)兵中流行的一副對(duì)聯(lián)：老子英雄兒好漢，老子反動(dòng)兒混蛋。難道老子是英雄，兒子就一定是好漢嗎？老子是博士，兒子的智商就一定比別人高嗎？就應(yīng)該上大學(xué)嗎？社會(huì)就應(yīng)該降低對(duì)他的要求嗎？難道大學(xué)也可以世襲嗎？,,社會(huì)的發(fā)展，是應(yīng)以公平、公正為基礎(chǔ)的。作為一個(gè)人一生中重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，高考更應(yīng)該嚴(yán)格遵循公平、公正的原則，而對(duì)博士子女予以照顧，便打破了這種公平。不公平，就是對(duì)沒有這種優(yōu)惠條件的考生的利益的侵害。任何一種制度的改進(jìn)，都應(yīng)該遵循公平、效率的要求。而在高校招生名額給定的前提下，博士的子女因?yàn)榧佣侄狭舜髮W(xué)，就會(huì)有人即使考了較高的分?jǐn)?shù)也上不了大學(xué)。這項(xiàng)政策雖然增加了一部分人的福利，卻減少了另一部分人的福利，這是不符合公平原則的，這一制度嚴(yán)重?fù)p害了其他考生的利益。,,著名法學(xué)家梅因在《古代法》一書中講：“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，是一個(gè)‘從身份到契約’的運(yùn)動(dòng)”。打破身份的特權(quán)，是文明社會(huì)發(fā)展的方向，而黑龍江省的這種規(guī)定，恰恰是與文明社會(huì)的發(fā)展方向相背離的。身份的特權(quán)假以知識(shí)的名義，一樣是特權(quán)，與以官位來衡量身份并賦予特權(quán)，在本質(zhì)上是一樣的。千百年來，我們始終沒有走出身份的怪圈。看來，我們的文明進(jìn)程還有很長(zhǎng)的路要走。,三、社會(huì)非法權(quán)主體,1、內(nèi)涵是指那些其宗旨不在于參與制定公共政策，卻有能力在需要的時(shí)候直接和強(qiáng)有力地影響公共政策的社會(huì)行為主體。,2、類別,其一，不見諸于公眾的利益集團(tuán)【黑社會(huì)】。其二，新聞媒體。社會(huì)輿論是一種廣泛的權(quán)力，是一種并列于立法、司法和行政權(quán)力的“第四權(quán)力”。大眾傳播媒介,是指報(bào)刊、書籍、電影、電視等人們用以傳播信息的工具。,第二節(jié)公共政策客體,一、社會(huì)問題與政策問題社會(huì)問題是指社會(huì)關(guān)系或社會(huì)環(huán)境失調(diào)，影響社會(huì)全體成員或部分成員的共同生活，破壞社會(huì)正?；顒?dòng)，妨礙社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)象。,社會(huì)問題的含義:,1．社會(huì)問題是一種客觀條件所謂客觀條件是指一種可以通過實(shí)證加以認(rèn)識(shí)的情況。2．社會(huì)問題是一種主觀定義所謂主觀定義是指人們對(duì)上述客觀情況的察覺和認(rèn)識(shí),3．在被定義為社會(huì)問題的客觀條件中，人的價(jià)值判斷起重要的作用社會(huì)問題之所以能夠出現(xiàn)并得以持續(xù)，主要是由于人們具有不同的價(jià)值選擇和目標(biāo)取向。4．社會(huì)問題是一個(gè)關(guān)系到大多數(shù)人的問題,,5．社會(huì)問題的形成往往具有一個(gè)時(shí)間發(fā)展過程6．社會(huì)問題往往是系統(tǒng)性的問題是整個(gè)社會(huì)問題系統(tǒng)中的一個(gè)有機(jī)組成部分。,二、目標(biāo)群體,受到政策影響和制約的社會(huì)成員被稱為政策對(duì)象或目標(biāo)群體。目標(biāo)群體理解、接受、遵從政策的程度是衡量政策有效性的關(guān)鍵性要素。,影響目標(biāo)群體對(duì)政策態(tài)度的因素分析：,（1）政治社會(huì)化的影響；（2）傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約；（3）對(duì)成本收益的權(quán)衡；（4）對(duì)大局或整體的考慮；（5）避免受到懲罰,第三節(jié)公共政策環(huán)境與資源,一、公共政策環(huán)境環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會(huì)政治系統(tǒng)。,（一）公共政策的一般環(huán)境,作用和影響公共政策的所有外部條件的總和。1．地理自然環(huán)境；政策系統(tǒng)所處的地理位置和自然狀況,2．經(jīng)濟(jì)環(huán)境,是指對(duì)政策系統(tǒng)的生存、發(fā)展與運(yùn)行具有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)因素的總和。（1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點(diǎn)；（2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境提供了政策系統(tǒng)運(yùn)行所必需的資源；（3）經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響政策系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)取向；（4）從歷史發(fā)展的角度看，經(jīng)濟(jì)環(huán)境大致可以分為自然經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)三種不同的經(jīng)濟(jì)形態(tài),3.政治法治環(huán)境,是指對(duì)政策系統(tǒng)的生存、發(fā)展與運(yùn)行產(chǎn)生重要影響的所有實(shí)際或潛在的政治狀態(tài)與法治狀態(tài)。（1）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的性質(zhì)；（2）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的民主化程度；（3）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的合法化程度。,案例（2012.10.12）：《華為、中興進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)為何受阻？》,背景：當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月13日，美國(guó)眾議院情報(bào)委員會(huì)舉行公開聽證會(huì)，并于10月8日公布了調(diào)查報(bào)告，報(bào)告指出中國(guó)兩家通訊企業(yè)華為及中興通訊可能對(duì)美國(guó)安全構(gòu)成威脅，建議禁止兩企業(yè)參與任何美國(guó)合約及并購。,,焦點(diǎn)一：黨委是在中國(guó)企業(yè)普遍存在的一個(gè)組織，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了防止某種失控，加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)政治上的影響，其中以在私營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)中成立黨委或者支部。此外，他們備受質(zhì)疑的因素是，可能的軍方背景。焦點(diǎn)二：但現(xiàn)在的問題是，美國(guó)方面沒有舉出有力的證據(jù)，只是在懷疑，有一些基本的判斷因素?；臼敲绹?guó)的政客以及專家在調(diào)查，跟美國(guó)民眾沒有直接關(guān)系。它們無疑都是私企，但是中國(guó)還在轉(zhuǎn)型期，有很多曖昧的情況，我們自己也是知道的，何況外國(guó)。所以還是那句老話，要深化改革，進(jìn)一步開放、透明，消除外界懷疑的根源。,4．社會(huì)文化環(huán)境,就是對(duì)政策系統(tǒng)生存、發(fā)展與運(yùn)行產(chǎn)生重要影響的社會(huì)狀況與文化狀況。,5．國(guó)際環(huán)境,也稱“超環(huán)境系統(tǒng)”、“超社會(huì)”。（1）國(guó)際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的價(jià)值選擇；（2）國(guó)際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的參照系選擇和目標(biāo)選擇；（3）國(guó)際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的性質(zhì),（二）政策系統(tǒng)的工作環(huán)境,案例決策三峽----興建長(zhǎng)江三峽水利樞紐工程的設(shè)想是由孫中山先生于1919年首次提出來的，20世紀(jì)30－－40年代，國(guó)民政府曾兩次進(jìn)行勘察測(cè)量并提出初步計(jì)劃報(bào)告。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次將三峽工程建設(shè)提上政府議程，并組織全國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的專家進(jìn)行可行性研究論證。1992年4月18日，七屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過了《關(guān)于興建長(zhǎng)江三峽工程的決議》。至此，三峽工程決策過程畫上了圓滿的句號(hào)。,,從最初提出到具體實(shí)施，三峽工程決策歷經(jīng)70年之久，一方面是高度復(fù)雜的政策環(huán)境對(duì)黨和政府決策的影響和制約，另一方面則是黨和政府為造福我國(guó)人民和子孫后代而采取的審慎決策行動(dòng)。（1）長(zhǎng)江是我國(guó)最大的河流，長(zhǎng)江流域水資源極為豐富，約占全國(guó)的1／3，年均徑流量約1萬億立方米，水力資源可開發(fā)量占全國(guó)的53％。其中，重慶至宜昌區(qū)段的長(zhǎng)江三峽總長(zhǎng)66o公里，水位落差120米，地質(zhì)條件好，是建設(shè)水利樞紐工程的理想地段。這是三峽工程決策面臨的地理自然環(huán)境。,,（2）長(zhǎng)江流域面積180萬平方公里，約占全國(guó)陸地總面積的19％，養(yǎng)育著全國(guó)近1／3的人口。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)的40％，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有十分重要的地位。但是，長(zhǎng)江流域水旱災(zāi)害分布很廣，尤以中下游平原地區(qū)洪澇災(zāi)害最為嚴(yán)重，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)和人民生命安全造成巨大影響。興建三峽工程能夠從根本上解決長(zhǎng)江中下游平原的安全，成為各項(xiàng)治理措施中的關(guān)鍵工程。長(zhǎng)江中下游是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)重心，但能源、電力供應(yīng)長(zhǎng)期短缺，靠北煤南運(yùn)，運(yùn)輸壓力很大，三峽水電站年發(fā)電量840億度，對(duì)緩解長(zhǎng)江流域能源供應(yīng)緊張狀況和減輕煤炭供應(yīng)和運(yùn)輸壓力具有重要意義。此外，三峽工程還可使川江航道下水單向年通過能力提高到5000萬噸，降低航運(yùn)成本35％－37％。三峽工程還可增加中下游枯水期流量，有利南水北調(diào)，以及灌溉、水產(chǎn)、旅游、庫區(qū)養(yǎng)殖等效益。這是三峽工程決策面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,,（3）三峽工程是迄今為止世界上最大的水利樞紐工程，規(guī)模巨大，技術(shù)要求高，涉及面廣。社會(huì)各界人士、各方面專家、廣大群眾對(duì)于在諸如建與不建、如何興建、興建時(shí)機(jī)、國(guó)力負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)上是否合理、技術(shù)上是否可行、如何解決戰(zhàn)時(shí)防護(hù)、對(duì)生態(tài)環(huán)境影響等重大政策問題上，都有許多不同的意見。這是三峽決策面臨的政治法制環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境。所有這些客觀環(huán)境經(jīng)過研究論證，就聚集成為決策者的工作環(huán)境。,,一國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情是政策系統(tǒng)的工作環(huán)境，它對(duì)科學(xué)地制定公共政策，尤其是總政策與基本政策具有極為重要的意義和深遠(yuǎn)的影響。,二、公共政策資源,是指政策運(yùn)行活動(dòng)可以獲得并利用來促進(jìn)運(yùn)行過程的各種支持和條件，即政策運(yùn)行所要花費(fèi)的代價(jià)和必需的各種條件。,1、物質(zhì)資源,是指納入政策運(yùn)行之中的一切勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)資料，通常以經(jīng)費(fèi)與物資兩種具體形式表現(xiàn)出來。,2、人力資源,是指投入到政策運(yùn)行中的必要的組織機(jī)構(gòu)和具有合格素質(zhì)的人員。,3、信息資源,是指政策運(yùn)行中必須掌握的數(shù)據(jù)、資料、情報(bào)，以及對(duì)它們的綜合、加工和利用。,4、權(quán)威資源,有多方面的含義：一是指一個(gè)社會(huì)政策的合法性、強(qiáng)制性所產(chǎn)生出來的政策威嚴(yán)與信用；二是指負(fù)責(zé)政策運(yùn)行的機(jī)構(gòu)和人員所掌握的確定和推行政策的權(quán)力；三是指社會(huì)成員對(duì)政策知識(shí)的了解和人們相信政策、支持政策的心理。,