未成人檢察工作中公益訴訟制度的建構

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未成年人檢察工作中公益訴訟制度的建構 ——以全國首例民政部門申請撤銷監(jiān)護權案為視角 The construction of public interest litigation system in the procuratorial work of minors ---From the first national civil affairs departments to apply for revocation of custody case as the Perspective 趙 卿* 趙卿，北京師范大學刑事法律科學院2015級博士研究生，江蘇省徐州市人民檢察院反貪污賄賂局綜合處副處長，檢察員。 李 慶* 李慶，江蘇省徐州市銅山區(qū)人民檢察院辦公室副主任，檢察員。 【內容摘要】 監(jiān)護權撤銷制度是未成年人司法保護工作中不可或缺的重要部分，而未成年人公益訴訟又是監(jiān)護權撤銷制度中不能回避的一個重要問題。建構完善的未成年人公益訴訟制度及監(jiān)護權撤銷制度直接關系到家庭、社會關系的穩(wěn)定與對未成年人人身與財產權利的保障。A市檢察機關在辦理全國首例民政部門申請撤銷監(jiān)護人資格案件的過程表明，當前檢察機關辦理監(jiān)護權撤銷案件仍存在公益訴訟制度缺位、職能定位不清、流程規(guī)范缺失、監(jiān)督不到位等問題。通過建構未成年人檢察工作中的公益訴訟制度、厘清檢察機關在此類案件中的職能定位、細化案件辦理流程、擴展監(jiān)督途徑，可以有效解決上述問題。 The system of custody right is an important part in the judicial protection of minors, and the minor public interest litigation is an important problem in the system of the right to cancel the custody. The establishment of a sound system of public interest litigation system and the guardianship of the system directly related to the stability of family, social relations and the protection of the rights of minors. A municipal procuratorial organs in handling the case of the first case of the national civil affairs departments to apply for revocation of the guardian of the case, the current procuratorial organs for the custody of the case is still the absence of public interest litigation system, functional positioning is unclear, process specifications, supervision is not in place and other issues. Through the construction of public interest litigation system in the minors, to clarify the functions of the procuratorial organs in such cases, the refinement of the process, the expansion of the supervision way, can effectively solve the above problems. 【關鍵詞】 公益訴訟 監(jiān)護權 國家監(jiān)護 檢察職能 程序規(guī)范 Public interest litigation Custody State monitoring Procuratorial function Procedure specification 一、問題的提出 2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》授權最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。檢察機關開展公益訴訟終于有了“尚方寶劍”，師出有名，但頗為遺憾的是未成年人公益訴訟未能納入。 監(jiān)護權撤銷案件的辦理與未成年人公益訴訟的關系密切。監(jiān)護權撤銷案的訴訟標的主要是部分身份關系，該種關系不僅涉及當事人私益，更涉及國家和社會的利益。因為身份關系與婚姻家庭緊密相連，而婚姻家庭是一國社會秩序的重要組成部分，與婚姻家庭相關的身份關系是不可以任意成立和變更的，否則容易引起社會秩序的混亂，甚至可能引發(fā)社會惡性事件。參見江蘇省高級人民法院《婚姻家庭案件審理指南（2010年）》 可見，身份關系具有強烈的公益性，它在性質上不容私人“自治”，國家應當干預或介入該類糾紛的解決。對此專家均有過詳細闡述。如宋英輝教授認為，國際社會在未成年人保護方面有一個最基本理念，就是國家親權。中心含義是國家在未成年人保護上有最終的監(jiān)護責任和監(jiān)護地位。當父母監(jiān)護缺失、監(jiān)護方式不當或監(jiān)護能力嚴重欠缺時，國家應進行保護性干預，國家干預的基本原則是兒童最佳利益。參見張倩:《濮陽“豬娃”事件背后缺失國家監(jiān)護》,載《北京青年報》2015年7月10日第9版. 姚建龍教授也指出，中國民法中的監(jiān)護制度長期留有空白，主要原因在于中國在立法和司法理念上普遍認為，未成年人監(jiān)護是“家事”而非“國事”；中國現(xiàn)在的問題是，國家監(jiān)護的觀念沒有建立起來，這方面的投入和制度設計上是存在硬傷的。 參見應琛:《兒童監(jiān)護：從家事變國事》,載《新民周刊》2014年第6期. 未成年人公益訴訟狀制度的缺失，不僅影響到司法實務中撤銷監(jiān)護權訴訟的相關問題，更會對未成年人權益保護產生不可低估的負面影響。A市兩級檢察機關辦理的民政部門申請撤銷監(jiān)護人資格案件，是全國司法實踐層面率先對兩高、兩部《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）的回應，就檢察機關辦理監(jiān)護侵害權案件、未成年人檢察公益訴訟進行了一些探索。本文以該案為分析模本，探尋檢察機關辦理監(jiān)護權撤銷案件以及開展未成年人檢察公益訴訟過程中可能遇到的問題，力求為今后處理此類問題提供相應的借鑒參考。 二、案件辦理要覽 A市兩級未檢部門充分發(fā)揮“捕訴監(jiān)防”一體化作用。一方面，集中精力辦理好未成年人案件，通過貫徹社會調查、心理疏導等特殊檢察制度，有針對性地采取多種幫教措施，最大限度保護涉案未成年人合法權益；另一方面，并不單純就案辦案，而是敏銳捕捉線索，深挖案件背后原因，根據(jù)個案開展類案調研，通過立案監(jiān)督、檢察建議、聯(lián)合辦案等方式，積極履行法律監(jiān)督、犯罪預防職能，最大限度地保護更多未成年人的合法權益。本案的辦理也濃縮了A市檢察機關未檢工作的整體理念，即預防和監(jiān)督均應以案件為中心，從個案延伸一般預防，從而達到擴大幫教效果以及促進全面維權的目的，其具體做法如下。 （一）依法發(fā)出檢察建議促使啟動訴訟程序。《意見》實施后，A市 B區(qū)檢察院敏銳地發(fā)現(xiàn)適用《意見》撤銷監(jiān)護人資格訴訟能夠更好地維護邵某的合法權益，遂及時探索《意見》的操作流程。一是確定訴訟可行性。在深入學習《意見》的基礎上，該院認為邵某父母的行為均符合《意見》第35條“可以判決撤銷監(jiān)護人資格”的情形，遂決定啟動撤銷監(jiān)護人資格訴訟。二是全面充分告知。銅山院專門安排干警到向邵某的其他監(jiān)護人和住所地的村委會履行告知手續(xù)，并解讀了《意見》的具體規(guī)定。在上述人員和單位因種種顧慮而不愿出面提出申請訴訟的同時，該院及時與相關有權申請訴訟的主體進行聯(lián)系溝通，履行了告知手續(xù)。三是爭取民政部門申請訴訟。鑒于本案無相關單位和人員提起訴訟，為切實維護未成年被害人的合法權益，保障司法解釋有效執(zhí)行，2015年1月5日，B區(qū)檢察院依法向B區(qū)民政局發(fā)出《檢察建議書》，建議該局向法院提起申請撤銷監(jiān)護人資格的訴訟。1月7日，B區(qū)民政局就該案向B區(qū)法院提交民事訴狀，申請依法判決撤銷監(jiān)護人資格，并指定其他合適監(jiān)護人。 （二）積極探索檢察機關支持起訴模式。A市檢察機關遵循未成年人最大利益和特殊、優(yōu)先保護原則，嘗試了監(jiān)護侵害案件中檢察機關支持起訴模式。一是統(tǒng)一認識，力求共識。在本案的工作過程中，省、市、區(qū)三級檢察機關密切溝通，在A市檢察院未檢處牽頭下，B區(qū)組織召開檢察機關、審判機關、民政、共青團等部門關于監(jiān)護侵害案件辦理的聯(lián)席會議，進一步厘清部門職責，統(tǒng)一對該類案件的認識。二是專業(yè)協(xié)助，優(yōu)質保障。該院利用檢察機關熟知訴訟程序、準確掌握案情的優(yōu)勢，協(xié)助民政部門制作民事起訴書、收集證據(jù)材料并向法院提起訴訟，同時，制作了《支持起訴意見書》遞交法院。三是強化溝通，推動立案。材料遞交法院后，該院向法院闡述《意見》適用本案的具體情形和推進司法解釋執(zhí)行、維護涉案未成年人合法權益的重要意義，多方努力下，法院鑒于本案前期材料準備翔實，在受理案件當日即作出立案決定。 （三）配合取證并出席法庭。立案后，B區(qū)檢察院在市院指導下積極為案件開庭審理做好準備工作。一是積極配合審判機關開展調查取證。由于案件的前期工作均是檢察機關來推動、運作，審判機關要求檢察機關協(xié)助案件的調查取證，檢察干警多次陪同承辦法官赴案發(fā)地、申請人現(xiàn)居所地等地調查取證。二是多次與審判機關就案件的訴訟流程、操作細節(jié)進行溝通。A市檢察機關多次就該案立案后的訴訟流程、操作細節(jié)、檢察機關參與的方式方法等問題與審判機關進行論證，爭取共識。三是出臺此類案件辦理實施細則。依據(jù)檢法兩家取得的共識，B區(qū)檢察院在市院指導下制定了規(guī)范性的案件辦理實施細則，并與法院、民政等部門進行會簽，對今后類似案件的辦理形成規(guī)范性指導。四是出席法庭，履行支持起訴和法律監(jiān)督職責。開庭當日，B區(qū)檢察院未檢干警出席法庭支持該院的起訴意見，并對整個訴訟過程實施法律監(jiān)督。檢察機關通過當庭監(jiān)督認為該案事實認定清楚、采信的證據(jù)確實充分、訴訟程序合法。 三、基于本案的問題分析 《意見》作為撤銷監(jiān)護權法律體系中最重要、最新的司法解釋，對申請撤銷監(jiān)護人資格的訴訟主體，可以撤銷監(jiān)護人資格的情形等方面作出了規(guī)范，但對檢察機關的規(guī)定比較簡單化、框架化，缺乏可操作性。如《意見》第30條第2款規(guī)定，對于監(jiān)護侵害行為符合本意見第35條規(guī)定情形而相關單位和人員沒有提起訴訟的，人民檢察院應當書面建議當?shù)孛裾块T或者未成年人救助保護機構向人民法院申請撤銷監(jiān)護人資格。但該條款并沒有對檢察機關書面建議的方式做出具體明確的規(guī)定，同時也沒有對相關部門不予采納的情況下，檢察機關下一步怎么做作出規(guī)定。條文多具有指導性、引導性特點，缺乏可操作性和強制性，影響法律的執(zhí)行力。實踐中未成年人公益訴訟制度缺位、檢察機關的職能定位不清、撤銷監(jiān)護權的程序安排缺失以及法律監(jiān)督不力的問題會影響未成年人監(jiān)護權撤銷案件辦理的真正落實。 （一）公益訴訟缺位。在現(xiàn)代社會，家庭監(jiān)護嚴重不利于未成年人的狀況并不是少數(shù)，艾滋家庭、惡性犯罪家庭等嚴重有害于未成年人的家庭監(jiān)護客觀存在著，構成對未成年人合法權益的深層次傷害，對于這樣的家庭監(jiān)護，國家公權力應該積極介入和干預。 參見李超、畢榮博:《從未成年人保護看國家監(jiān)護制度的構建》,載《青少年犯罪問題》2004年4期. 當前，許多不良企業(yè)諸如網(wǎng)吧等，為了利潤不顧商業(yè)道德，經常在未成年人身上“做文章”，在私益訴訟中，只能由受不法行為侵害的未成年人才能提起訴訟，其判決結果只能對未成年人個體產生法律后果。另外，有的受害人會基于訴訟成本的考慮放棄訴訟，或者雖然受害者數(shù)量眾多，但卻很分散，大家放棄訴訟，侵害未成年人權益的行為人則會無所顧忌。雖然法律規(guī)定，有關組織可以提起公益訴訟，但是，訴訟成本高、取證難也讓許多組織望而卻步。因此，在一些個人和組織無所作為、一些行政機關怠于行使權力的情形下，需要由作為國家法律監(jiān)督機關的檢察機關提起公益訴訟。而我國法律體系中卻缺乏國家公權力主動介入和干預的制度設計，實踐操作中未成年人檢察公益訴訟還存在定位不清、規(guī)則缺失等方面的現(xiàn)實困境. （二）檢察機關職能定位不清。檢察機關的職能定位直接影響到檢察機關在案件中作為的方式、方法及作為范圍的界定，因此檢察機關在案件辦理中的職能定位是我們首先需要解決的問題。首先，檢察機關可否作為獨立的訴訟主體直接提起訴訟？檢察機關向民政部門或其他相關部門督促起訴后，相關部門不予采納，檢察機關是否可以作為獨立的訴訟主體直接提起訴訟？其次，如果檢察機關不能作為獨立的訴訟主體直接參與訴訟，那么檢察機關可否作為支持起訴人推動當事人提起訴訟？此時檢察機關作為支持起訴人的地位是怎樣的，可以行使哪些職能？當事人提起訴訟后，檢察機關的地位、職能又會發(fā)生哪些變化？ （三）程序規(guī)范缺失。檢察機關應當以何種形式督促起訴；怎么支持起訴，檢察機關作為支持起訴人如何在訴訟中行使權利？是否需要制作《支持起訴意見書》，《支持起訴意見書》應當在什么時間向法院提交，法院收到《支持起訴意見書》后應當怎樣送達、告知；檢察機關作為支持起訴人，是否出庭參加訴訟，法院是否給支持起訴人設置席位；審判機關在開庭審理、案件評議及法律文書中如何體現(xiàn)檢察機關的支持意見，等等。對此，當前程序規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，有待進一步的明確。 （四）法律監(jiān)督不力。案件線索的發(fā)現(xiàn)是辦理案件的前提，線索發(fā)現(xiàn)不力，會極大影響案件發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督力度。檢察機關如何促進快速、準確地發(fā)現(xiàn)撤銷監(jiān)護權案件的線索？針對撤銷監(jiān)護權案件立案難問題，檢察機關如何進行法律監(jiān)督？檢察機關認為法院判決的監(jiān)護主體不適格，應如何行使檢察權？針對涉及未成年人隱私的報道，如何通過法律監(jiān)督途徑予以規(guī)范？監(jiān)護權案件判決后的執(zhí)行情況怎么監(jiān)督？ 四、以本案為視角談未成年人檢察公益訴訟制度的建構 （一）突出國家監(jiān)護，積極探索未成年人檢察公益訴訟 國家主義是各國未成年人監(jiān)護立法改革的現(xiàn)行態(tài)勢，集中表現(xiàn)為未成年人監(jiān)護的公法化與社會化。 李超、畢榮博:《從未成年人保護看國家監(jiān)護制度的構建》,載《青少年犯罪問題》2004年4期. 建構未成年人國家監(jiān)護制度是未成年人監(jiān)護公法化的必然要求，在普通法中，至少是從20世紀開始，國家作為“法律上的陌生人”的代表進入了孩子們的生活 曹詩權:《未成年人監(jiān)護制度研究》,中國政法大學出版社 2004 年版,第230頁. ，樹立了未成年人國家監(jiān)護制度的榜樣。國家作為整個社會利益的最終捍衛(wèi)者，通過界定與那些不具有自然或者適當人力的人（主要是指未成年人，也包括成年無行為能力和限制行為能力者）的關系來確保安全的責任。 德威廉.馮.洪堡著；《論國家的作用》，林榮遠，馮興元譯，中國社會科學出版社1998年版，第161頁. 未成年人檢察公益訴訟制度的建立，正是國家監(jiān)護在司法層面的體現(xiàn)，是對傳統(tǒng)訴訟制度的突破與創(chuàng)新。在我國公眾未成年人保護意識薄弱、司法資源有限的情況下，未成年人檢察公益訴訟規(guī)則的建構既要順應國際未成年人保護的新趨勢，有利于對未成年人合法權益的保護目標的實現(xiàn)，又要立足于我國的現(xiàn)實國情，循序漸進，保護法律的相對穩(wěn)定性和安全性。因此，未成年人檢察公益訴訟制度的設計有許多問題值得探討，但檢察機關的訴訟地位以及相關制度的建構是重中之重。 1.要明確檢察機關在未成年人公益訴訟中的法律地位。毋庸置疑，訴權，尤其是公益訴訟的訴權，是一項十分重要的基礎性權利，應當?shù)玫絿曳傻馁x予與認可。由于侵害未成年人權益的社會公害行為非常嚴重，已經是非個人力量所能解決的，必須借助社會的力量，必須突出國家監(jiān)護理念，進行當事人適格擴張，所以檢察機關的未成年人公益訴訟訴權必須得到立法的確認。從未成年人犯罪問題的嚴重性、現(xiàn)行制度對未成年人合法權益保護不足、公眾參與及預防原則的客觀要求等多維度考察，明確檢察機關在未成年人公益訴訟的訴訟主體地位已經成為保護未成年人合法權益的現(xiàn)實要求。當未成年人權益受損，而直接利害關系人不明，難以確定或直接利害關系人不愿起訴時，明確檢察機關在未成年人公益訴訟中的法律地位，能夠很好的解決當事人問題。 2.要完善未成年人檢察公益訴訟權運行的相關規(guī)則。檢察機關未成年人公益訴訟訴權的行使、公益訴訟規(guī)則的建構涉及人民法院和人民檢察院的有關職權行為，為此，最高人民法院和最高人民檢察院應當聯(lián)合制定相應的司法解釋。在創(chuàng)制司法規(guī)則之前，可以通過座談會、論證會、聽證會等各種方式，廣泛聽取人民群眾和社會各方面的意見，使司法規(guī)則的創(chuàng)制更加符合實際、更加切實可行。因訴訟類型的特殊性而在未成年人公益訴訟具體程序的建構中理應涉及檢察機關在未成年人公益訴訟中的訴訟權利與義務、立案審查、舉證責任的分配、督促程序或前置程序等方面的內容。 （二）厘清監(jiān)護權案件辦理中檢察機關的職能定位 關于檢察機關在參與監(jiān)護權訴訟中支持起訴的地位，實踐中有以下四種意見。第一種意見認為，檢察機關可以作為獨立的訴訟主體直接提起訴訟。第二種意見認為，檢察機關作為共同訴訟人。檢察機關在其他主體提起訴訟后，法院認為案件需檢察機關支持起訴的，應通知檢察機關作為共同原告參加訴訟；人民法院沒有通知的，檢察機關如果認為案件需支持起訴的，也應當以共同訴訟人主動申請加入訴訟；此種情形下，檢察機關作為共同訴訟人參加訴訟，則享有共同訴訟人的一切權利，承擔共同訴訟人的一切義務。第三種意見認為，作為訴訟參加人。檢察機關可以作為主參加人參加訴訟，也可以作為從參加人參加訴訟。其訴訟權利義務與共同訴訟人區(qū)別不大，只是作為主參加人時，其權利義務類似于一般的原告，其他的原告主要起輔助作用，加強檢察機關訴訟行為的效果；而作為從參加人時，居于輔助地位，主要是加強原告訴訟行為的效果。第四種意見認為，支持起訴即是權利又是義務，支持起訴人只是法律上的支持者和道義上的同情者，不能參加訴訟程序，不具有訴訟上的地位。 1.檢察機關可以作為支持起訴人參與訴訟。檢察機關既然是民事訴訟法上的法律主體，當然可以作為支持起訴人支持被害人將訴訟進行到底。我們不應把檢察機關僅僅視為公權力機關，也應把她視為平等的民事主體，或者淡化檢察機關公權力的色彩。在支持起訴中，檢察機關代理行為受當事人主義原則的約束，其沒有特權，也不存在特權，也不會破壞民事訴訟的基本原則。 檢察機關對被支持方當事人具有依附性，支持起訴意見只有轉化為當事人的意見后，法院才能進行審理；檢察機關作為支持起訴人，依據(jù)當事人申請?zhí)峁┑淖C明案件事實的基本材料或者書面證明只有經被支持起訴人認可，并且只能由被支持起訴人依據(jù)有關法律的規(guī)定出示；支持起訴人在訴訟中不享有實體性的權利。如果當事人在檢察機關支持起訴前后，與對方當事人和解，檢察機關應當終止支持行為，尊重當事人的意思自治；如果在檢察機關支持起訴后，當事人撤訴，只要當事人的意思表示是真實自愿的，檢察機關也應終止支持起訴的行為。 2.在相關部門均不愿提起訴訟的情況下，檢察機關可以作為獨立的訴訟主體直接提起訴訟。監(jiān)護不僅具有私法上的意義，在現(xiàn)代社會更顯示出它在公法上的意義。人們在認識監(jiān)護的性質時，更注意到監(jiān)護的設立有著穩(wěn)定社會秩序，調整良好的社會關系的功效。從國內看，梅仲協(xié)先生在談到臺灣地區(qū)民法時指出，“監(jiān)護制度為個人之私事，國家不加干涉，乃其短處。按兒童為民族將來命脈之所系，心神喪失或精神耗弱不能處理事務者，亦為社會之損失。彼以個人主義、自由主義為骨干之法國民法，視監(jiān)護制度為人民之私事，一任個人之任意處置，固不足責。乃‘我國’以民族主義為立國之本者，而亦以監(jiān)護事宜，委諸個人或親屬會議之自由措施，殊所不解。” 梅仲協(xié):《民法要義》,中國政法大學出版社1998年版,第20頁. 從國際上看，從古羅馬法中繼受并發(fā)展起來的英國衡平法中關于“國家是少年兒童最高監(jiān)護人”的原理認為，當未成年人的合法權益被侵害時，當未成年人本身缺乏自我保護的能力或其監(jiān)護人對其保護不力時，國家和社會就有權力加以干涉。顯然，這樣有利于保護少年兒童的健康成長。衡平法這一原理的主要目的，并不僅僅是為了處理危害少年兒童的家長，而是作為整個未成年人立法的指導思想，突出國家監(jiān)護，就是要由國家監(jiān)督與保護未成年人。這一理論已被各國未成年人立法廣泛吸收，從而成為世界范圍內未成年人立法的重要理論基礎。在當代西方國家監(jiān)護制度的新發(fā)展中，也呈現(xiàn)逐漸向國家干預的方向發(fā)展的趨勢。國家的干預主要是由國家的公權力機關介入到監(jiān)護制度中來。國家監(jiān)護的實質在于，未成年人的監(jiān)護不再僅僅是個人和家庭的私事，對未成年人的監(jiān)護已經被認為是父母、社會和國家三者之間的共同責任，國家憑借其擁有的社會公權力，運用社會公共機制，介入到對未成年人的監(jiān)護中，承擔起其保護未成年人合法權益的職責。 曹詩權:《未成年人監(jiān)護制度研究》,中國政法大學出版社 2004 年版,第 127 頁. 因此，在我國肩負法律監(jiān)督職能的檢察機關有必要在相關部門和機關均不愿意參與訴訟的情況下，作為直接的訴訟主體參與訴訟，以彰顯國家監(jiān)護的內涵。 3.完善監(jiān)護權案件程序操作細則 合法、規(guī)范、細致的撤銷監(jiān)護權案件程序運作規(guī)則，在很大程度上能彌補現(xiàn)有相關法律的缺陷，提高未成年人監(jiān)護權相關法律法規(guī)的可執(zhí)行力。 督促起訴宜采用檢察建議書的方式。督促起訴中，檢察機關的作用主要是建議、敦促和監(jiān)督有關單位向法院起訴，而檢察建議書較好體現(xiàn)了這種性質。同時，書面檢察建議是現(xiàn)有法律規(guī)定的檢察機關法律監(jiān)督形式，具有執(zhí)法彈性，有關單位也易于接受，實踐中執(zhí)法效果也較好。 檢察機關作為支持起訴人，是否出庭參加訴訟，法院是否給支持起訴人設置席位等，也存在兩種意見。一種意見認為，檢察機關不是進行道義上的支持，也不是進行物質上的支持，而是運用檢察權進行調查取證以及提供法律幫助，并且在法庭審理中與原告一同參與法庭調查以及辯論，以加強原告的力量。另一種意見認為，在我國現(xiàn)行法律規(guī)定下，支持起訴人不是民事訴訟法律關系的主體，不具有訴訟上的地位，法庭為其設置席位（法院傾向于設置“監(jiān)督席”）沒有法律依據(jù)，在實踐中也會帶來尷尬的局面。如此兩難境地下，以不出庭為宜，但可以旁聽案件審理，也可以于庭審結束后向法庭提交書面意見，作為法庭合議案件的參考。 檢察機關作為支持起訴人，可以在案件第一次開庭審理前向法院提交《支持起訴意見書》，當事人如果對《支持起訴意見書》有異議，可以向支持起訴人、法院提出。檢察機關作為支持起訴人應當提供證據(jù)案件事實的基本材料或者書面證明，由被支持起訴人依照《民事訴訟法》、《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》等有關法律、司法解釋的規(guī)定出示。檢察機關作為支持起訴人，可以參加對支持起訴案件審理的旁聽，也可以于庭審結束后向法庭提交書面意見。 審判機關在收到《支持起訴意見書》后，應將《支持起訴意見書》送達雙方當事人，法庭開庭審理時，審判人員在告知訴訟權利后同時告知雙方當事人：“支持起訴人依據(jù)《民事訴訟法》第15條之規(guī)定，對原告的訴訟請求予以支持，并向本院提交了《支持起訴意見書》。”法庭在評議案件時應當充分考慮《支持起訴意見書》；法院的判決書、裁定書可在“訴辯主張”之后寫明支持起訴的情況；法院的判決書、裁定書應當送達支持起訴人。 （四）拓展法律監(jiān)督路徑 針對線索發(fā)現(xiàn)難的問題?！爱斀褡优c父母的關系不但是血緣關系，也是一種法律關系，父母對待子女的行為應該置于有效的法律監(jiān)督之下?！?佟麗華:《未成年人權益保護機制亟待完善》,載《法制日報》2002 年4月23日第3版. 解決監(jiān)護案件線索發(fā)現(xiàn)難的問題,重點在于建構監(jiān)護監(jiān)督體系。對此，我們可以采取親屬、社會監(jiān)督和檢察機關監(jiān)督相結合的監(jiān)督機制。親屬、鄰居、社會組織的監(jiān)督具有直接性、及時性的特點，檢察機關的監(jiān)督則具有權威性、預防性的特點,兩者結合有助于監(jiān)督機制的作用得到最大程度的發(fā)揮。 朱玲:《關于完善我國未成年人監(jiān)護制度的思考》,載《佳木斯教育學院學報》2013年第9期. 可以借鑒美國強制報告制度，調動社區(qū)居民報告的積極性。美國1963 年制定的強制報告制度明確規(guī)定一切與未成年人有密切接觸的人員，都必須履行報告未成年人可能被虐待、忽略等情況的職責。 胡巧絨:《美國未成年人虐待法律保護體系介紹及對我國的啟示》,載《青少年犯罪問題》2011年5期. 我國可以借鑒美國做法，建立強制報告制度，規(guī)定經常接觸未成年人的群體，必須履行報告義務，發(fā)現(xiàn)知情不報者，給予相應處罰，以加大監(jiān)督力度。 1.針對立案難的問題。訴訟監(jiān)督不僅僅是違法現(xiàn)象發(fā)生后的訴后監(jiān)督，也包括訴前監(jiān)督和訴中監(jiān)督?！氨O(jiān)護權條款”之所有稱之為“僵尸條款”，不僅在于我國傳統(tǒng)文化對監(jiān)護的理解誤區(qū)，認為國家沒有權力和責任區(qū)剝奪和轉移父母的監(jiān)護權，也有原因在于由于缺乏相關配套法律依據(jù)和設施，對撤銷監(jiān)護權后的安置困境。《意見》的出臺，則是兒童利益最大化和國家監(jiān)護責任的最好詮釋。對于符合條件的單位和個人，向人民法院申請撤銷監(jiān)護人資格而法院不愿受理、怠于受理，并向檢察機關申訴的，檢察機關可以通過檢察建議等形式督促立案。 2.針對法院的判決結果，檢察機關認為監(jiān)護主體不適格，就應當依法提出再審建議。檢察機關支持起訴的過程是對民事訴訟進行法律監(jiān)督的過程，是行使檢察權的過程。檢察機關在辦理支持起訴案件的同時，應當和訴訟監(jiān)督這一基本職能統(tǒng)一起來，而決不能將兩者割裂開來。鑒于監(jiān)護侵害案件的審理適用建議程序、一審終審，因此檢察機關在認為監(jiān)護主體不適格的情況下，可以比照適用對已生效民事裁判的監(jiān)督，就此問題依法向法院提出再審建議，以充分保障未成年人的合法權益。 法律監(jiān)督權應以公權力行使中的違法、失職、濫權為監(jiān)督重點，特別是在公權機關規(guī)范媒體的報道范圍，進一步保護未成年人的隱私方面更應該是監(jiān)督的一大重點，提高對此類線索的發(fā)現(xiàn)能力和調查水平，及時移送相關案件線索，從源頭保護未成年人的隱私權。 值得關注的是，在監(jiān)護權案件判決以后，仍應當強化后續(xù)監(jiān)督。例如，美國有一套非常完善的機制，一旦出現(xiàn)怠于監(jiān)護或無力監(jiān)護的跡象時，在第一時間內孩子就將被兒童福利署的官員帶走，與此同時對其監(jiān)護情況及能力進行評估，要是發(fā)現(xiàn)其不適合擔任監(jiān)護人其監(jiān)護權將被剝奪，再次為孩子另行指定監(jiān)護人。 李玉華、楊軍生:《我國未成年人監(jiān)護制度的反思與重構》,載《青少年犯罪問題》2004年第5期. 檢察機關的監(jiān)督方式宜采用聯(lián)合監(jiān)督機制較為合適和實際，可以嘗試與法、公、民政等部門聯(lián)合建立監(jiān)護能力評估和監(jiān)督機制，著重跟蹤考量未成年人及其接收家庭是否存在變更監(jiān)護后的適應性不良，并由具有專業(yè)技能的專業(yè)機構進行心理干預和行為矯正，以促進未成年人順利融入新的監(jiān)護環(huán)境。 作者簡介： 趙卿，1980年6月生，女，江蘇沛縣人，檢察員，北京師范大學刑事法律科學院2015級博士研究生，研究方向為少年司法和國際刑法。單位：江蘇省徐州市人民檢察院。通信地址、期刊郵寄地址：江蘇省徐州市人民檢察院反貪污賄賂局。郵政編碼221100，聯(lián)系電話15952169889，電子郵箱：6168617@qq.com. 李慶，1977年11月生，男，江蘇銅山人，檢察員，法學學士，研究方向刑事訴訟法，單位江蘇省徐州市銅山區(qū)人民檢察院。通信地址、期刊郵寄地址：江蘇省徐州市銅山區(qū)人民檢察院未檢科，郵政編碼221116，聯(lián)系電話13805219299，電子郵箱：386151080@qq.com. 19