學(xué)校管理制度建設(shè)中存在的問(wèn)題

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1、 高校內(nèi)部管理制度建設(shè) 存在的問(wèn)題、成因及對(duì)策分析   山東理工大學(xué)副校長(zhǎng) 譚秀森     一、高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的基本目標(biāo)和要求     1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)高等教育法》(簡(jiǎn)稱《高等教育法》)第三條規(guī)定明確了我國(guó)高等教育的性質(zhì),即社會(huì)主義性質(zhì)?!陡叩冉逃ā返谖鍡l還規(guī)定了高等教育的任務(wù)主要是通過(guò)培養(yǎng)專門人才等活動(dòng)來(lái)對(duì)社會(huì)的發(fā)展起作用,而這些活動(dòng)通常是由其專門機(jī)構(gòu)——高等學(xué)校來(lái)實(shí)現(xiàn)的。   高等學(xué)校在日常教育教學(xué)活動(dòng)中,如何確保高等教育的社會(huì)主義性質(zhì),如何確保高等教育任務(wù)的完成呢?最基本的、也是最重要的途徑是加強(qiáng)高校內(nèi)部管理制度的規(guī)范化、科學(xué)化、系統(tǒng)化建設(shè)

2、。高校管理制度是高校為了組織和管理各項(xiàng)工作,按照一定程序制定的、在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的條例、規(guī)定和管理辦法等規(guī)范性文件的總稱。     高等教育的性質(zhì)及任務(wù)規(guī)定了高校管理制度建設(shè)的基本目標(biāo)和要求,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。   第一,高校管理制度建設(shè)是學(xué)校辦學(xué)理念的具體載體。辦學(xué)理念是高校發(fā)展的靈魂,應(yīng)與各項(xiàng)具體管理制度緊密結(jié)合起來(lái),將其基本內(nèi)涵、本質(zhì)要求滲透到具體制度規(guī)定中,將其本質(zhì)要求制度化、成文化、具體化,以確保學(xué)校辦學(xué)理念得以具體實(shí)現(xiàn)。   第二,高校管理制度建設(shè)是學(xué)校完成培養(yǎng)目標(biāo)的有效保障。制度對(duì)于高校活動(dòng)主體,如教師、學(xué)生、管理人員和后勤服務(wù)人員等具有普遍的、平等的規(guī)范和引

3、導(dǎo)作用,它使分散的、無(wú)序的個(gè)體活動(dòng)變得統(tǒng)一、有序、高效。只有這樣才能為高校教育教學(xué)任務(wù)的完成提供保障。   第三,高校管理制度建設(shè)是高校依法治校的基本路徑。“建立健全學(xué)校規(guī)章制度,是學(xué)校民主法制建設(shè)的主要內(nèi)容,是學(xué)校民主化、法制化管理的前提?!盵1]依法治校是依法治國(guó)理念在學(xué)校教育領(lǐng)域的必然延伸,這就要求高校內(nèi)部管理制度建設(shè)必須走法制化之路,使學(xué)校內(nèi)的各項(xiàng)管理工作都能做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”,從法律上切實(shí)保證高校管理的高水平。     二、高校內(nèi)部管理制度建設(shè)中存在的主要問(wèn)題     高等學(xué)校管理制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要建立一整套科學(xué)的管理制度與之相應(yīng),也需

4、要有完善的、科學(xué)的制度制定規(guī)范以及制度執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)范,只有這樣才能確保管理制度的效力。具體地說(shuō),高校內(nèi)部管理制度建設(shè)應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容:“不僅包括從制度起草前的調(diào)研、立項(xiàng)工作,到制度的起草、修改、通過(guò)和發(fā)布,還應(yīng)包括制度的執(zhí)行、落實(shí)和督察工作?!盵2]因此,對(duì)高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的考察,至少應(yīng)從制度本身、制定程序、制度執(zhí)行與監(jiān)督、制度配套體系建設(shè)等幾方面進(jìn)行。 請(qǐng)預(yù)覽后下載!    ?。ㄒ唬┲贫葍?nèi)容存在的問(wèn)題   第一,制度內(nèi)容不合法。目前不少高校的內(nèi)部規(guī)章制度卻存在諸多內(nèi)容不合法的問(wèn)題,如缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),超越法律規(guī)定的權(quán)限,較為嚴(yán)重的是違背法律的基本原則。第二,制度內(nèi)容不科學(xué)。制

5、度內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)、粗糙,制度規(guī)定和具體措施缺乏可操作性。第三,制度內(nèi)容不規(guī)范,用語(yǔ)含混,責(zé)任不明確,權(quán)責(zé)不對(duì)等,制度的實(shí)際效力較低。第四,制度內(nèi)容不完整,往往重責(zé)任輕權(quán)利,重認(rèn)識(shí)輕措施,重約束輕處罰,重制定輕執(zhí)行,等等。第五,制度內(nèi)容不穩(wěn)定?!爸贫葟谋举|(zhì)上說(shuō)就是共同信息,在接受了這一共同信息的人群中,就能減少個(gè)體在群體中行動(dòng)的不確定性。因此,健全的、被高校所有教職工認(rèn)可的管理制度,有利于減少其行動(dòng)的不確定性”。[3]如果高校制度內(nèi)容不穩(wěn)定,不連貫、朝令夕改,就形不成有效的引導(dǎo)規(guī)范作用,甚至?xí)?dǎo)致學(xué)校內(nèi)部各類行為主體行為混亂、步調(diào)不一。   (二)制度制定過(guò)程中存在的問(wèn)題   學(xué)校制定規(guī)章制度

6、缺乏整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃,隨意性強(qiáng),沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃,影響規(guī)章制度的整體效率和生命力,也影響到相關(guān)規(guī)章制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性、配套性,也必然會(huì)影響到制度制定部門以及規(guī)章制度本身的權(quán)威。  ?。ㄈ┲贫葓?zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題   一套完善的管理制度,僅僅是高校管理制度建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)和前提,并不能代表高校管理制度建設(shè)的全部?jī)?nèi)容,因?yàn)楦咝实闹贫葓?zhí)行,確保學(xué)校人才培養(yǎng)任務(wù)的完成,才是學(xué)校制度建設(shè)追求的根本目標(biāo)。因此,在制度的制定與執(zhí)行問(wèn)題上,后者尤為重要。但是目前在制度執(zhí)行過(guò)程中,問(wèn)題也相當(dāng)突出,尤其是“單純重視制度的制定、滿足于制度的制定,卻輕視甚至忽視制度的執(zhí)行”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和行為,在當(dāng)前高校中是一個(gè)較為

7、普遍的現(xiàn)象。這從根本上削弱了既有制度的實(shí)際效力,結(jié)果使各項(xiàng)制度束之高閣,喪失實(shí)際意義。  ?。ㄋ模┲贫润w系建設(shè)中存在的問(wèn)題   這類問(wèn)題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:制度體系殘缺,對(duì)相關(guān)問(wèn)題缺乏配套的制度建設(shè),缺乏必要的相關(guān)制度支撐;制度之間相互矛盾,缺乏呼應(yīng),形不成合力,職能部門的工作有時(shí)會(huì)出現(xiàn)口徑不一致,相互矛盾乃至相互掣肘;制度內(nèi)容相互交叉,權(quán)責(zé)不明,一方面會(huì)造成利益沖突,另一方面又可能會(huì)造成職能部門之間的推諉與扯皮,等等。     三、高校內(nèi)部制度建設(shè)問(wèn)題存在的成因分析     按照《中華人民共和國(guó)教育法》第二十八條規(guī)定:學(xué)校具有自主管理權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、招生權(quán)、管理學(xué)生權(quán)、頒發(fā)證

8、書權(quán)、管理教師權(quán)、管理設(shè)施經(jīng)費(fèi)權(quán)、拒絕非法干涉權(quán)和其他權(quán)利。這些國(guó)家法律所賦予的權(quán)利,是學(xué)校進(jìn)行法制化管理、學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)的基礎(chǔ)和核心。除了這些法定權(quán)限之外,高等學(xué)校不具有行政主體資格,也就沒(méi)有行政處罰權(quán)限。有些學(xué)校超越權(quán)限制定規(guī)章制度,其根本原因就是對(duì)高等學(xué)校的性質(zhì)及其定位認(rèn)識(shí)不清。   隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等體制的改革,學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系不再單純是管理者與被管理者的關(guān)系,也不僅僅是施教者與受教者之間的關(guān)系,事實(shí)上,已經(jīng)形成了一種具有服務(wù)合同形式的民事法律關(guān)系。[4]傳統(tǒng)的不平等關(guān)系變成了平等關(guān)系,這無(wú)疑對(duì)高等學(xué)校的教育教學(xué)管理、高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)提出了新的課題、新

9、的挑戰(zhàn)。高校的教育目標(biāo)與任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫獫M足為社會(huì)培養(yǎng)、輸送合格人才的社會(huì)化需要,又要滿足學(xué)生及學(xué)生家長(zhǎng)的求學(xué)成才的個(gè)性化需要。這就要求高等學(xué)校立足現(xiàn)實(shí),轉(zhuǎn)變管理觀念,以更好地順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。 請(qǐng)預(yù)覽后下載!   高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)沒(méi)有得到應(yīng)有、足夠的重視。究其原因,我們認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面。一是對(duì)高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠。從另外一個(gè)角度看,我國(guó)高校內(nèi)部管理“人治”傳統(tǒng)的慣性很大,人們習(xí)慣于把高校的前途與命運(yùn)寄托于管理者(尤其是校長(zhǎng))的智慧與名望,把在新形勢(shì)、新任務(wù)下的高校內(nèi)部管理自發(fā)地寄希望于管理者的學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。二是高等學(xué)校的個(gè)性化,驅(qū)使高等學(xué)校追求獨(dú)特的辦學(xué)理念,

10、確立獨(dú)特的辦學(xué)方針,力求突出個(gè)性化,在競(jìng)爭(zhēng)中強(qiáng)化自己的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力,這在客觀上也為高等學(xué)校的規(guī)范化、制度化和以約束為主要內(nèi)容的管理設(shè)置了障礙。當(dāng)然,除了校內(nèi)的制度建設(shè)環(huán)境之外,還有眾多復(fù)雜的社會(huì)因素制約著學(xué)校的內(nèi)部制度建設(shè)。   由于受傳統(tǒng)的影響以及對(duì)高校內(nèi)部管理制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)不夠,致使目前高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)的規(guī)范化程度普遍不高,也就是說(shuō),沒(méi)有形成一套規(guī)范化的制度建設(shè)理念與措施,例如缺乏規(guī)章制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與近期詳盡計(jì)劃的制定,沒(méi)有形成一套加強(qiáng)職能部門之間制度配套建設(shè)的有效機(jī)制,同時(shí),還存在較為普遍的“輕視制度執(zhí)行”的錯(cuò)誤思想,等等。這些只是目前我國(guó)高校制度建設(shè)存在諸多問(wèn)題技術(shù)層

11、面的原因,或者說(shuō)是微觀層面的原因,但它所產(chǎn)生的實(shí)際影響和后果卻是不容忽視的。     四、高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)應(yīng)遵循的原則     (一)合法性與合理性相統(tǒng)一的原則   合法性首先是指高等學(xué)校規(guī)章制度的內(nèi)容必須符合國(guó)家的法律法規(guī),不得與具有法律效力的規(guī)范性文件相抵觸,否則,就會(huì)失去合法性基礎(chǔ),自動(dòng)喪失效力。其次,高等學(xué)校對(duì)規(guī)章制度的制定要符合學(xué)校的法律地位和身份,要依法行使學(xué)校的教育教學(xué)管理權(quán),不能超越法定權(quán)限,行使無(wú)效管理。除此之外還有程序的合法性要求,以及執(zhí)行與監(jiān)督的合法性要求。合理性原則的核心是“以人為本”,高校內(nèi)部管理模式應(yīng)由指令控制型向服務(wù)支持型發(fā)展。[5]學(xué)校教育教學(xué)

12、活動(dòng)的行為主體,如教師、學(xué)生、服務(wù)人員、管理人員都是平等的法律主體,各項(xiàng)規(guī)章制度都必須堅(jiān)持人性化服務(wù)的原則,充分尊重行為主體的權(quán)利,維護(hù)行為主體的利益。只有充分地堅(jiān)持“合法性與合理性相統(tǒng)一”的原則,才能從根本上確立學(xué)校規(guī)章制度的普適性和權(quán)威性,確保得到各類行為主體的自覺(jué)遵守和執(zhí)行。  ?。ǘ┛茖W(xué)性與實(shí)效性相統(tǒng)一的原則   高等學(xué)校規(guī)章制度的科學(xué)性體現(xiàn)在以下幾方面:首先,規(guī)章制度要符合實(shí)際。制定、完善規(guī)章制度的目的,是為了規(guī)范解決問(wèn)題的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序,也就是說(shuō),規(guī)章制度是適應(yīng)實(shí)踐的需要而產(chǎn)生的,否則制度就不會(huì)有生命力,也就沒(méi)有制定、維護(hù)和執(zhí)行的必要。其次,規(guī)章制度要使前瞻性和現(xiàn)實(shí)性相統(tǒng)一

13、。非科學(xué)規(guī)章制度的生命力很短暫,因無(wú)效而遭廢止或名存實(shí)亡;而科學(xué)的規(guī)章制度的生命力是長(zhǎng)久的,是把高等學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃與當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題緊密結(jié)合起來(lái),統(tǒng)籌考慮。再次,規(guī)章制度的科學(xué)性最終要體現(xiàn)在實(shí)效性上。對(duì)學(xué)校規(guī)章制度的實(shí)效性的考察,既要注重其現(xiàn)實(shí)效力,也要注重其長(zhǎng)遠(yuǎn)效力,也就是說(shuō),科學(xué)的規(guī)章制度既有現(xiàn)實(shí)效力,又有長(zhǎng)遠(yuǎn)效力,既能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,又能解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。所以說(shuō),好的規(guī)章制度應(yīng)是科學(xué)性與實(shí)效性的統(tǒng)一。  ?。ㄈ┓€(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則[6]   高等學(xué)校規(guī)章度建設(shè)的根本目的是在學(xué)校內(nèi)部建立一套行為規(guī)范,通過(guò)統(tǒng)一的、規(guī)范的、共同的行為實(shí)現(xiàn)學(xué)校的教育教學(xué)目的。因此,高校規(guī)章制度是高校辦學(xué)

14、理念和辦學(xué)方針的具體化、成文化、制度化。從這個(gè)意義上講,每一項(xiàng)具體的規(guī)章制度都需要保持相對(duì)的穩(wěn)定性,才能夠發(fā)揮持久的效力,約束并引導(dǎo)人們的行為,使之成為行為的規(guī)范。如果規(guī)章制度的基本內(nèi)容和原則朝令夕改,缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性,就會(huì)讓人無(wú)所適從,就不可能發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范和引導(dǎo)人們行為的作用。因此,高等學(xué)校的規(guī)章制度必須具有穩(wěn)定性。強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度的穩(wěn)定性,并不意味著拒絕對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行必要、及時(shí)的修訂、完善和創(chuàng)新。從一定意義上講,在堅(jiān)持制度穩(wěn)定運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)上,根據(jù)實(shí)際情況,適時(shí)地對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行必要的修改與完善是一項(xiàng)經(jīng)常性工作,它的目的是為了更好地服從、服務(wù)于學(xué)校的教育教學(xué)任務(wù),是把那些已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展變化

15、的制度的某一環(huán)節(jié)、某一項(xiàng)規(guī)章制度加以修改、完善。因此,在規(guī)章制度建設(shè)中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持穩(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則,以確保制度持久的生命力。 請(qǐng)預(yù)覽后下載!  ?。ㄋ模┫到y(tǒng)性與完整性兼顧原則   現(xiàn)代學(xué)校管理是一個(gè)多層次、多因素、多方面的動(dòng)態(tài)綜合管理過(guò)程,是一項(xiàng)高度復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它要求任何具體的管理工作在獨(dú)立發(fā)揮作用的同時(shí),必須與其他方面的管理工作相互協(xié)調(diào)和配合,使管理工作產(chǎn)生綜合效力,保障學(xué)校內(nèi)部管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的系統(tǒng)性原則是指要對(duì)各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行必要的配套建設(shè),對(duì)此,有學(xué)者提出了高校規(guī)章制度配套建設(shè)的三個(gè)類型:一是高校與外部關(guān)系的配套建設(shè);二是高校內(nèi)部制度的配

16、套建設(shè);三是高校內(nèi)部制度建設(shè)中存在的縱向配套建設(shè)。[7]我們認(rèn)為,第一種類型涉及的是高校制度建設(shè)的外部環(huán)境問(wèn)題,第二種類型實(shí)質(zhì)上是指高校內(nèi)部制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性問(wèn)題,相比較而言,第三種類型較為典型,是最基本的、也是最重要的制度配套建設(shè)問(wèn)題。高校內(nèi)部制度的配套建設(shè)要求學(xué)校內(nèi)部各職能部門相互配合、分工協(xié)作,否則,就浪費(fèi)了學(xué)校的管理資源,提高了管理成本,卻降低了管理效率。制度建設(shè)的完整性原則強(qiáng)調(diào)一項(xiàng)完善的規(guī)章制度必須具有完整的內(nèi)容。內(nèi)容的完整性可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:制度內(nèi)容與程序的統(tǒng)一;制度規(guī)定的權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一;制度執(zhí)行保障措施的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰的統(tǒng)一,等等。對(duì)于某一項(xiàng)具體的規(guī)章制度要注重其完整性,對(duì)

17、于相關(guān)的各項(xiàng)規(guī)章制度,則要強(qiáng)調(diào)它們相互之間的系統(tǒng)性。     五、高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的對(duì)策性建議     高校要形成以辦學(xué)理念為核心內(nèi)容的辦學(xué)特色,為內(nèi)部管理制度建設(shè)提供綱領(lǐng)。高校的辦學(xué)特色可以包括以下內(nèi)容:校風(fēng)、校訓(xùn)、學(xué)風(fēng)、學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)及發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)勢(shì)學(xué)科及專業(yè),等等,這些特色是一所學(xué)校獨(dú)樹(shù)一幟、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、持久保持蓬勃生命力的源泉,因而是高校制度建設(shè)的指導(dǎo)性綱領(lǐng),否則,將會(huì)影響到學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)的穩(wěn)定性與系統(tǒng)性,影響到管理制度的科學(xué)性與實(shí)效性。因此,對(duì)高校來(lái)說(shuō),尤其是對(duì)于不少初建或者處于高速發(fā)展期的高等學(xué)校來(lái)說(shuō),盡快形成較為科學(xué)的、明確的辦學(xué)理念、辦學(xué)特色,是一項(xiàng)極其重要的

18、工作。   探索形成統(tǒng)一的制度制定機(jī)制,加強(qiáng)高校內(nèi)部管理制度體系建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)行的體制,同級(jí)各部門之間地位平等、業(yè)務(wù)分割、互不交叉,因此,極易形成利益沖突的矛盾對(duì)立關(guān)系,這在客觀上增加了各部門之間相互配合、協(xié)調(diào)、通力合作的難度。受這一行政管理機(jī)制的影響,高等學(xué)校也存在著同樣的問(wèn)題,不同部門之間的利益以及權(quán)限劃分的混亂,極大地增加了高等學(xué)校的管理成本。要從根本上解決這一問(wèn)題,可行的思路是在高校內(nèi)部建立統(tǒng)一的制度制定機(jī)制和機(jī)構(gòu),原來(lái)由各個(gè)職能部門制定制度的權(quán)限統(tǒng)一收歸學(xué)校的“立制”機(jī)構(gòu),杜絕部門規(guī)章制度不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互抵觸、形不成有效合力的弊病。   在技術(shù)層面上,要加強(qiáng)高等學(xué)校內(nèi)部管理制

19、度的規(guī)范化建設(shè),形成一整套規(guī)范、科學(xué)的規(guī)章制度制定規(guī)劃、制定程序以及監(jiān)督執(zhí)行辦法,從制度的醞釀規(guī)劃、調(diào)查研究和組織論證到規(guī)章制度的起草、審議、頒發(fā)、執(zhí)行直至規(guī)章制度的清理與廢止,都要有一套嚴(yán)格、規(guī)范的制度規(guī)定,這是高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的重點(diǎn),也是高校內(nèi)部管理制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),更是高校內(nèi)部管理制度規(guī)范化建設(shè)的具體體現(xiàn)。只有這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作做好了,高等學(xué)校的 請(qǐng)預(yù)覽后下載! “依法治校”目標(biāo)才會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。   總之,高等學(xué)校內(nèi)部管理制度建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),不可能一蹴而就,更不能畏首畏尾,抱殘守缺,而是需要不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善,在堅(jiān)持基本理念的前提下,根據(jù)新情況、新問(wèn)題適時(shí)地調(diào)整、創(chuàng)新高等學(xué)校的內(nèi)部管理制度。從這個(gè)意義上說(shuō),高校內(nèi)部管理制度建設(shè)既是一項(xiàng)關(guān)系到高校未來(lái)的發(fā)展與命運(yùn)的戰(zhàn)略舉措,又是一項(xiàng)日常不可或缺的經(jīng)常性的工作。 (注:可編輯下載,若有不當(dāng)之處,請(qǐng)指正,謝謝!) 請(qǐng)預(yù)覽后下載!

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