試論行政違法行為檢察監(jiān)督

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試論行政違法行為檢察監(jiān)督【內容摘要】2014 年 10 月中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 ，十八屆四中全會提出， “完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。 ”針對行政違法行為檢察制度的探究是適應新要求的當務之急。本文從行政違法行為檢察監(jiān)督的意義、當前面臨的困境及構建行政違法行為檢察監(jiān)督機制等方面進行探思?！娟P鍵詞】行政違法行為 檢察監(jiān)督 制度探析據(jù)統(tǒng)計，在我國，大約 80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行 zd 規(guī)的執(zhí)法工作都是由行政機關來承擔的[ ①]，近年來，我國行政執(zhí)法領域有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，行政機關不作為、亂作為，在群眾中造成了惡劣的影響，損害了黨的形象，破壞了社會和諧穩(wěn)定，降低了政府的公信力。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，理應促進行政機關依法行政，促進法治政府的建立，完善的行政違法檢察監(jiān)督機制尤為必要。一、行政違法行為存在的現(xiàn)實意義（一）法律正當性要求。行政機關的行政管理權涉及社會公共管理事務方方面面，行政權作為公權力在管理具體事務中在給千家萬戶提供秩序的同時，權力濫用帶來的損害后果也更為普遍和極具破壞力。把權力裝進制度的籠子，一方面需要權力本身制定及實施過程的合理性合法，另一方面好的監(jiān)督制約機制的建立也是規(guī)范權力的必然要求。 《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定，檢察機關是國家法律的監(jiān)督機關，其主要任務是如何保證國家法律的正確實施。檢察機關的監(jiān)督作用不僅包括對國家審判機關適用法律的監(jiān)督，同時也包括對行政機關適用法律的監(jiān)督。以檢察權的司法權屬性為前提，制約行政權力的違法濫用符合權力相制約的原則。(二）社會主義法治需要。黨的十八大報告強調指出:“要建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系,讓權力在陽光下運行。 ”黨的十八屆四中全會在提出“構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制” ，均能反映出完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度,是保障公民合法權益，保護公民的私有權利的現(xiàn)實法治要求。監(jiān)督機制如果不能發(fā)揮作用，其后果是將出現(xiàn)行政機關的不作為和亂作為，侵害的直接客體是廣大群眾的基本合法利益，這些都是與法治社會精神相悖而行的。因此社會主義法治社會的建設需要健全對行政違法行為的監(jiān)督機制的建立。（三）檢察機關職責要求。對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督包括黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督[②]等。而檢察機關在憲法上的最根本職責是進行法律監(jiān)督，包括對行政權和司法權適用法律的監(jiān)督。由檢察機關監(jiān)督糾正行政違法行為在國際中較為普遍通行， 《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》 、 《關于對民事審判與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行） ） 》 、 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等中辦國辦、最高人民法院、最高人民檢察院相關規(guī)定先后出臺，逐步完善和健全了檢察監(jiān)督能力，檢察監(jiān)督在行政違法行為的監(jiān)督中必然要起到重要的作用，檢察機關監(jiān)督工作的專業(yè)屬性，決定了檢察機關監(jiān)督糾正違法行政行為具有無可替代的優(yōu)勢。二、當前行政違法行為面臨的困境（一）法律規(guī)定欠缺，監(jiān)督力度不夠。雖然憲法賦予檢察機關行政違法行為的監(jiān)督權， 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又一次強調了檢察機關對違法行政行為進行監(jiān)督的問題，但下位法對行政行為監(jiān)督的具體而又可操作的法律規(guī)定疏散零星，碎片化嚴重沒有能形成體系，2016 年 3 月 22 日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十九次會議通過，2016 年 4 月 15 日公布實施的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行） 》 ，雖然使行政違法監(jiān)督工作擺脫了依據(jù)《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行） 》的尷尬局面，但因其側重于檢察機關對法院在審理行政訴訟案件和執(zhí)行過程的監(jiān)督，而對行政違法行為的如何監(jiān)督并未做出程序性的安排。使得對行政違法行為的監(jiān)督仍然停留在原則上的規(guī)定，缺少詳細的法律規(guī)范可以遵循。（二）人員配置偏少、監(jiān)督能力較差?，F(xiàn)多數(shù)檢察機關仍將民事和行政檢察監(jiān)督合并為民事行政檢察監(jiān)督部門，統(tǒng)一行使民事行政檢察監(jiān)督權，而民事行政檢察監(jiān)督部門尤其是基層民行檢察部門又普遍存在人員配置偏少現(xiàn)象，多為兩人、甚至存在一人科室，加之行政違法行為的監(jiān)督工作開展的較晚，缺乏監(jiān)督的理論基礎和實踐經(jīng)驗，行 zd 律專業(yè)人才缺少是全國檢察機關的普遍問題，且有些行政行為涉及較高的專業(yè)知識，監(jiān)督者的能力低于被監(jiān)督者尷尬的現(xiàn)狀不可避免的現(xiàn)實存在著，在一定程度上影響了職能作用的有效發(fā)揮。（三）案件來源匱乏，監(jiān)督難以發(fā)揮。一方面，行政違法行為檢察監(jiān)督的案源主要是依職權發(fā)現(xiàn)為主，且在“履行職責中發(fā)現(xiàn)”究竟是對行政違法活動檢察監(jiān)督工作案件來源的限制還是引導， “履行職責”是指檢察機關履行民行檢察監(jiān)督職責還是包括檢察機關履行各項監(jiān)督職能，檢察機關其他工作中發(fā)現(xiàn)如在普法工作、職務犯罪預防工作、調研走訪工作中發(fā)現(xiàn)是否屬于“履行職責中發(fā)現(xiàn)” ，這些目前都尚無定論。但直接影響檢察機關內部線索移送。另一方面，由于行政機關工作與檢察機關工作交叉少，工作性質差異大等原因，除有重大案件涉及刑事犯罪的情況，行政違法活動很難進入檢察機關視野。而目前該項工作尚在探索實踐階段，普通群眾對檢察機關該項職能并不了解，相反行政復議、行政訴訟等救濟途徑因法律規(guī)定明確、制度及相關配套規(guī)定健全等原因更受群眾青睞，因此即便權利受到侵害，也鮮有人到檢察機關申請監(jiān)督。（四）方式缺乏剛性 ，監(jiān)督效果不佳。目前檢察監(jiān)督的主要方式為向行政違法機關發(fā)出檢察建議，而柔性的檢察建議能否得到行政機關的重視進而予以糾正，缺少必要的跟進監(jiān)督手段，剛性的監(jiān)督方式的缺位必然導致檢察監(jiān)督能力的弱化。這就造成了個別單位不積極采納、落實檢察建議，對檢察建議虛于應付的局面。換句話說，當前對于行政機關不落實檢察建議的責任追究機制還不健全，這樣就使得檢察建議的下發(fā)流于形式，大大削弱了檢察機關對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的威懾力。這就造成行政機關以種種理由和方式對行政執(zhí)法監(jiān)督說“不” 。一是認為檢察機關執(zhí)法監(jiān)督不必要，沒用處，對檢察機關的監(jiān)督意見和建議不以為然，或者推諉拖延執(zhí)行；二是認為檢察機關執(zhí)法監(jiān)督是“找岔子” 、 “亂挑刺” ，與自己過不去，對檢察機關的監(jiān)督意見和建議置之不理、拒不執(zhí)行。三、行政違法行為檢察監(jiān)督制度構建探析 （一）完善立法規(guī)定，確保有章可循。在《憲法》等上位法已經(jīng)有充足法理依據(jù)的前提條件下，新的法律規(guī)范的規(guī)定應盡早出臺，檢察機關的監(jiān)督需要有剛性的程序性的規(guī)定予以遵循，民事、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則已經(jīng)先后確立，行政違法行為監(jiān)督不應再停留在零零散散的規(guī)范中，在借鑒各個地區(qū)先進工作經(jīng)驗的基礎上，整合并出臺一部甚至多部專門對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督規(guī)范性文件是檢察監(jiān)督工作有章可循必不可少的條件，檢察機關監(jiān)督工作需要有制度化的明確而又具體的法律規(guī)范，這些都是檢察機關自身應有的法律地位所決定，是司法工作的嚴格程序性屬性所要求的。（二）提升人員素質，打造專業(yè)隊伍。行政違法行為檢察監(jiān)督工作有效開展的前提條件就是人員的合理配置，由于行政執(zhí)法覆蓋面廣，涉及范圍復雜，辦案人員需要有熟練的行 zd、行政訴訟法等相關法律知識，理論功底要深厚，這就需要引入行 zd 方面的專業(yè)人才，可以采用遴選或者招錄的方式引進，提升行政檢察監(jiān)督隊伍的整體專業(yè)化水平。同時，對現(xiàn)有的檢察人員加強培訓和學習，針對不同的行政執(zhí)法行為，可以邀請專家、學者或者經(jīng)驗豐富的執(zhí)法人員，針對行政部門的職責、執(zhí)法范圍、程序、依據(jù)等內容進行細致的講解，了解行政機關內部的運行機制和操作流程，為更好的行使檢察監(jiān)督權奠定扎實的理論基礎，并在實際辦案中靈活運用，積累豐富的辦案經(jīng)驗，提高監(jiān)督業(yè)務能力，打造一只專業(yè)化的行政檢察監(jiān)督隊伍。（三）加強機制建設，拓寬案件來源。一是建立與行政機關協(xié)作機制。注重與行政執(zhí)法機關聯(lián)動銜接，在充分保證行政機關行使職權的前提下，及時發(fā)現(xiàn)食品藥品安全、國土、環(huán)境保護等行政執(zhí)法中存在的違法情況。同時加強與 zd 委、紀檢、信訪局、公安、法院、司法局、律所等部門的聯(lián)系，拓寬案件來源渠道。二是建立內部協(xié)作機制。民行部門要增強與控申、反貪、反瀆等部門的溝通交流，通過其他部門尋找行政違法行為的監(jiān)督線索，形成工作合力。三是建立定期宣傳機制。利用廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)站、微信、微博等新型媒體進行宣傳，深入機關、企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行專門宣傳，在行政機關設立專門的宣傳展板，擴大民行檢察宣傳的社會知曉度，督促行政執(zhí)法人員依法履職，引導群眾通過合法的途徑解決行政違法問題。（四）運用多種手段，增強監(jiān)督實效。一是督促起訴制度。針對行政機關不依法行使職權或者行使職權不到位的情形，為保護國有資產(chǎn)和公共利益免受損失和侵害，對符合民事訴訟條件的，檢察機關可以督促行政機關依法提起民事訴訟。督促起訴方式不具有強制性，僅具有提醒、督促的性質。二是檢察建議制度。自民事訴訟法修改后，檢察建議被規(guī)定為了法定的監(jiān)督方式，儼然成為了檢察機關履行法律監(jiān)督職能的一項重要手段。相對抗訴而言，檢察建議是建議，不是命令，屬于一種比較溫和的監(jiān)督方式，且其適用靈活便捷、針對性強、易于被行政機關接受等特點，更適合督促行政機關依法、全面、正當履行職責。三是支持起訴。支持起訴制度。支持作為行政行為相對人的公民、法人或者其他組織對違法行政行為或違法不作為申請行政復議或提起行政訴訟。四是行政公益訴訟制度[③]。行政公益訴訟的途徑作為行政違法行為監(jiān)督的重要手段之一，可以有效制止行政機關的違法行為，通過司法途徑對行政機關予以懲戒，充分發(fā)揮司法權對行政權的制衡做用，由檢察機關作為公共利益的守護者，代表國家提起行政訴訟，不僅必要，而且可行。