億元的行政事業(yè)單位國有資產誰來監(jiān)管

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1、 40000 億元的行政事業(yè)單位國有資產誰來監(jiān)管？ 繼央企 12000 億元的國有資產由國資委統(tǒng)一監(jiān)管之后， 涉及上百萬家行政機關和事業(yè)單位名下的數(shù)額約 40000 億元的國有資產，由誰監(jiān)管的話題也提到了議事日程； 重復建設、重復購置、超編超標、家底不清、流失嚴重、漏洞百出等現(xiàn)象，集中反映了長期以來行政事業(yè)資產監(jiān)管體系的落后、無效甚至缺位； 7 月 1 日起，行政單位和事業(yè)單位國有資產管理的新辦法正式實施，財政部成為行政事業(yè)資產的“當家人” 。 科技部部長徐冠華不久前在四川某次座談會上坦承， 中國科技資源浪費驚人：

2、大型科研 設備利用率只有 25％，而發(fā)達國家的平均利用率是 170％。他還舉例說，某種衛(wèi)星接收站， 美國只建設 16 座就足夠全國使用， 而中國兩年前就已有了 30 座，僅北京就有 8 座，且中國今后還計劃再建 50 座。 事實上， 這種因重復建設或重復購置而帶來的財政資金浪費和國有資產損失， 在我國其 他領域和部門也不鮮見。 而與此相連的是， 對于國家行政機關、 事業(yè)單位的國有資產使用效率低、管理落后等問題，也是多年來社會各方關注熱論的焦點話題之一。 這種由政府行政部門、 事業(yè)單位重復購置、 重復建設以及不合理使用等而造成的資金和資源浪費， 從資

3、產管理角度看， 實質上就是行政性國有資產和事業(yè)性國有資產的管理缺位或管理缺失。 造成這種行政事業(yè)性資產管理不善、造成這部分國有資產極大浪費的根源，應該是長期 以來的條塊分割式行政管理體制下， 對行政事業(yè)性資產缺乏綜合統(tǒng)一的管理者。 如隸屬各部 委、各省市的科研院所和醫(yī)院等機構， 不僅各有獨立的身份和渠道申請?zhí)碇没蜻M口大型設備， 各自的設備使用又不向社會開放， 不能實現(xiàn)公共資源由社會共享使用， 而且， 這部分國有資 產也基本由各單位獨立管理，缺少一個能夠代表國家行使出資者權利的統(tǒng)一的管理者。 不過現(xiàn)在，行政事業(yè)性資產的這一多頭管理的不規(guī)范現(xiàn)狀開

4、始了根本性改變—財政部將統(tǒng)一領導，對行政事業(yè)資產進行管理和監(jiān)督。 財政部成行政事業(yè)資產“當家人” 長期以來， 行政事業(yè)單位資產的歸屬與管理方式一直沒有明確， 財政部近日出臺的這兩 個辦法，將行政單位和事業(yè)單位國有資產分離，實行分級、分類管理， 并明確了財政部門對 行政事業(yè)資產的綜合管理職能。但理順全國行政單位國有資產管理體制仍需逐步過渡 從 7 月 1 日起，《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》正式施行。 這兩個 《管理辦法》 首次明確了財政部門對行政事業(yè)資產的綜合管理職能，確立了 “財

5、 政部門統(tǒng)一領導、各部門分工負責、 單位占有使用”的管理體制框架； 以期對行政事業(yè)國有資產建立公正、合理、有效的監(jiān)督機制。 《管理辦法》 的實施， 以及財政部門行使監(jiān)管職能和監(jiān)管權利的最終確立， 使涉及上百萬戶單位、 3000 多萬人、數(shù)量巨大、種類繁多的這部分國有資產，終于有了更為明確的歸 屬。 據(jù)了解，《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》將彌補原有行政管理體制的缺陷——財政 部將結合事業(yè)單位資產管理的特點和規(guī)律， 全面規(guī)范了資產配置、 資產使用、 資產處置等各 個環(huán)節(jié)的管理， 構建了事業(yè)資產的全過程有效監(jiān)管體系， 以期對公共產品（服

6、務） 供給進行調控。這也意味著中國公共資產管理的變革。 “通過經(jīng)濟手段對事業(yè)單位資產管理、資源配置、預算管理進行源頭控制，是財政對公共資產管理的歸位。 ”財政部負責事業(yè)資產管理的教科文司司長丁學東在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時如是評價。 我國的國有資產劃分為企業(yè)經(jīng)營性資產、 行政事業(yè)性資產、 資源性資產三類， 企業(yè)經(jīng)營 性資產已由國資委監(jiān)管， 行政事業(yè)性資產基本上被歸于非經(jīng)營性國有資產。 在此之前， 中央政府一直沒有明確與統(tǒng)一行政事業(yè)單位資產的歸屬與管理方式。 1995 年，財政部和原國有資產管理局（下稱國資局）曾頒布了《行政事業(yè)單位國有資產管理辦法》，確

7、立了國家對行政事業(yè)性國有資產實行“國家統(tǒng)一所有，政府分級管理，單位占有、使用” 的管理體制，但是彼時預算和資產管理脫節(jié)—預算在財政部，資產管理在當時的國資局，對資產形成、配置、使用等均未做出具體規(guī)定。 “基礎管理工作薄弱，家底不清；資產配置不公平，大量超編、超標；資產使用、處置 隨意，各環(huán)節(jié)都有資產流失，漏洞越來越大。 ”財政部教科文司副司長王家新，對當時的情況向記者做如是評價。 1998 年國資局撤銷之后，對于作為政府公共資產的行政事業(yè)性國資的管理歸屬哪個部 門并不清晰，各地方政府、甚至各行政事業(yè)單位，都依照各自的方式管理經(jīng)營這部分資產。

8、 據(jù)統(tǒng)計，目前全國 31 個省、自治區(qū)、直轄市和 5 個計劃單列市中，?。ㄓ媱潌瘟惺校┘壭姓挝粐匈Y產管理職責， 除上海、 深圳在地方國資委， 四川、吉林在地方機關事務管理局外，其余大部分省份均在財政部門。在地（市）級中，有 14 個省份的 35 個市（地）的行政單位國有資產管理職責在地方國資委，約占全國的 10%，其余均在財政部門。顯然，理順全國行政單位國有資產管理體制仍需逐步過渡， 這種多頭分散管理， 難免造成相互打架，甚至法規(guī)建設上的凌亂。 在國務院研究和發(fā)展中心企業(yè)所副所長張文魁看來， 正是由于資產形成和配置存在財政 預算約束的不嚴格， 造成了使用單位資產

9、占有欲望的無限擴張和資產匹配的隨意性； 在資產 使用上，由于缺乏公正、合理、有效的監(jiān)督機制，一方面導致資產使用的低效率，另一方導 致各單位盡量多占用資產和變相將資產用于營利性； 在資產處置上， 由于缺乏規(guī)范的處置程 序和處置途徑， 導致使用單位自行隨意處置和資產的嚴重流失； 在資產流動上， 缺乏明確的 規(guī)則來促進必要的流動，導致“單位占有、使用”實際成為“單位所有” 。 中國有龐大眾多的黨政機構、事業(yè)單位、 社團法人單位等，多年的磨礪間，矛盾和弊端 亦日益尖銳。隨著財政體制的改革， 公共財政理論下的部門預算、 國庫集中支付、 收支

10、兩條線、政府采購等多項改革，都對行政事業(yè)國資管理提出新的要求，新的管理體制呼聲高漲。 據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》了解，財政部出臺和實施的這兩個《管理辦法》 ，前后經(jīng)過了近兩 年的研究考察， 將行政單位與事業(yè)單位國有資產分離，實行分級、 分類管理， 并明確了財政 部門對行政事業(yè)資產的綜合管理職能。 《中國經(jīng)濟周刊》同時獲悉，深圳市將把行政事業(yè)資產的管理職責從深圳國資委移交至財政部門。 家底有待摸清 截至 2004 年底，行政事業(yè)單位國有資產總量為 38448 億元，其中事業(yè)單位資產總量為 27260.2 億元，占全部行政事業(yè)性國有資產總量的 7

11、0%以上，但是這部分資產多年來監(jiān)管不 力，從今年下半年開始，財政部將部署摸清家底的具體工作 對于普通百姓來說， 國家行政機關單位的資產構成盡管單一， 但幾乎是 “看得見、 摸不 著”；而事業(yè)單位類型眾多，其資產構成形態(tài)也極其復雜，分布在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、 科技研究、郵電、氣象、水利、 農林牧副漁等行業(yè)， 包括學校、醫(yī)院、科研院所、 文化劇場、 體育場館在內的為數(shù)眾多的事業(yè)單位所提供的各種公共產品和公共服務， 因為與老百姓的日 常生活密切相關，因此其數(shù)量和實際效率等也備受社會關注。 據(jù)財政部財科所國有資產研究室研究資料顯示，截止到 2

12、005 年 12 月，全國各級事業(yè)單 位共 129.08 萬戶（含自收自支的事業(yè)單位） ，事業(yè)單位人員 2900 萬。據(jù)了解，在這 2900 萬事業(yè)單位職工中，有 70％在教育、醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，文化、科技研究、農業(yè)技術服務等行業(yè)也占了很大比重。從國有資產占有量來看，文教、衛(wèi)生、科研單位國有資產所占比重最大。 “隨著公共財政框架的建立， 財政資金逐步從生產和競爭領域退出， 國家對公共事業(yè)的保障力度進一步加大， 事業(yè)單位國有資產總量的增長快速， 這使資產監(jiān)管任務越來越緊迫繁重?！必斦拷炭莆乃靖彼鹃L王家新向《中國經(jīng)濟周刊》表示。 來自《中國會計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，與

13、2003 年相比， 2004 年非經(jīng)營性國有資產（即行 政事業(yè)性國有資產）增長了 13.1%，其增長速度比國有資產總量增長速度高出 2.2%，比經(jīng) 營性國有資產增長速度高出 3.2%?！霸诮窈?5-8 年國有企業(yè)全面改革及經(jīng)濟結構調整完全到 位以后，行政事業(yè)性國有資產數(shù)額會超過經(jīng)營性國有資產的數(shù)額， ”財政部財科所國有資產 研究室主任文宗瑜認為。 在行政事業(yè)性資產中，最為人們所矚目、也最牽涉實際經(jīng)濟利益的，是所謂“非轉經(jīng)” 問題， 即非經(jīng)營性國有資產轉為經(jīng)營性國有資產。 “這是資產流失最為嚴重的一個渠道” 。在《行政單位國有資產管理暫行辦法》 中，終

14、止了“行政單位以任何形式用占有、使用的國有 資產舉辦經(jīng)濟實體”的行為，而伴隨事業(yè)單位的改革深化，事業(yè)單位“非轉經(jīng)”管理的問題日益突出。 “可轉為經(jīng)營性質的事業(yè)單位國有資產， 在各個行業(yè)事業(yè)單位中均不同程度地存在， 如 科研事業(yè)單位轉企改制、文化事業(yè)單位轉企改制等，這部分資產的監(jiān)管任務越來越重， ”財政部教科文司司長丁學東對《中國經(jīng)濟周刊》強調。 而這部分資產迄今并無確切統(tǒng)計， 此前國家財政部的統(tǒng)計評價司曾建立有一個行政事業(yè) 性國有資產的數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計了 1999 年至 2002 年的數(shù)字，但在 2003 年政府機構改革后，統(tǒng)

15、 計評價司被一分為二，一半納入了國資委的統(tǒng)計評價局，這項統(tǒng)計工作也就此終止，因此 2003 年以來的這類資產變化的數(shù)據(jù)尚無法厘清。 據(jù)《中國會計年鑒》的最新數(shù)據(jù)顯示，截至 2004 年底，行政事業(yè)單位國有資產總量為 38448 億元，其中事業(yè)單位資產總量為 27260.2 億元，占全部行政事業(yè)性國有資產總量的 70% 以上； 從中央、 地方占有資產的分布看， 越趨基層政府， 地方行政事業(yè)性國有資產占國有資 產總量的比重越大，而地方行政事業(yè)性國有資產在全部行政事業(yè)性國資中所占比重在 80% 以上。 “但是這部分資產多年來監(jiān)管不力， 這幾年

16、事業(yè)單位變化也比較大， 資產到底有多少我們心里沒底， ”丁學東坦承， “目前第一步就是先摸清家底。 ” 財政部教科文司事業(yè)資產處處長董為民介紹， 財政部將在今年下半年部署開展全國 “行政事業(yè)單位資產清查” ，并正在制定相關資產清查辦法、設計資產清查報表體系、開發(fā)資產 清查軟件，準備按照“整體設計、試點修正、全面鋪開”三個步驟，盡快對行政事業(yè)單位國 有資產開展一次全面的清查，真正摸清“家底” 。 為了避免以往“前清后亂” 問題，在資產清查的基礎上， 財政部也將開發(fā)建立中央與地 方、財政部門與主管部門和行政事業(yè)單位之間的國有資產動態(tài)管理信息平臺， 以實

17、現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產從入口、使用到出口等各個環(huán)節(jié)的動態(tài)管理和信息跟蹤。 《中國經(jīng)濟周刊》同時獲悉，結合兩個辦法的公布和實施， “行政事業(yè)單位國有資產管 理信息系統(tǒng)”將納入財政部正在建設的“金財工程” （即“政府財政管理信息系統(tǒng)” ）中，后者是以細化的部門預算為基礎， 力圖覆蓋各級政府財政部門、 財政資金使用部門的大型網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，亦是中國公共財政改革和財政管理革命的重要內容。 多重約束出臺 亦有管理難點 兩個《辦法》 的實施將首次從預算管理的角度， 控制和約束公共財政資金的隨意占有和使用。此外，新的辦法規(guī)定了事業(yè)單位向財政部門申請用財政性資金

18、購置規(guī)定限額以上資產 的程序， 這意味著事業(yè)單位不能再像從前那樣未經(jīng)審核隨意購置大型設備。 但在對事業(yè)單位的資產收益進行監(jiān)管以及各部門之間調劑閑置資產的落實等方面，都將存在管理的難點 隨著兩個《辦法》的出臺，財政部將從五個方面全面加強行政事業(yè)國有資產管理。表格）  （見 值得關注的是， 兩個《辦法》首次提出資產管理與預算管理相結合的原則，并遵循資產 管理與財務管理、 實物管理與價值管理相結合的原則。 此前， 行政事業(yè)單位的資產報表和財務報表是由各事業(yè)單位資產部門和財務部門分別匯總，造成賬賬、 賬卡、 賬實不符， 而新的

19、 辦法則明確了財政部門管理行政事業(yè)資產的職能， 將資產報表和財務報表納入財政預決算體系，實現(xiàn)了有效銜接。 “首次從預算管理的角度，控制和約束公共財政資金的隨意占有和使用。”王家新表示。 “降低成本提高效率應該成為管理事業(yè)單位國有資產的一個工作重點。 ”世界銀行國有企業(yè)重組高級專家張春霖對此認為。 由于中國行政管理體制上存在的條、 塊分割， 事業(yè)單位有著這樣的思維慣性： 資源由單位或個人所有， 購置設備以部門為單位， 甚至與單位及個人的利益糾纏在一起。 導致各部門 “貪大求全” 、“自家有，便于維持正常工作秩序”的思想長期存在，缺乏有效管理與規(guī)劃，一

20、方面是重復建設，另一方面，已有的資源被閑置和浪費。 《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》 將對這種浪費現(xiàn)象加以約束， 該辦法規(guī)定了事業(yè)單 位向財政部門申請用財政性資金購置規(guī)定限額以上資產的程序 （包括事業(yè)單位申請用財政性資金舉辦大型會議、活動需要進行的購置） ，并要求“對于事業(yè)單位長期閑置、低效運轉或 者超標準配置的資產，原則上由主管部門進行調劑，并報同級財政部門備案” 。 “這意味著事業(yè)單位不能再像從前那樣未經(jīng)審核隨意購置大型設備，更有效的整合資源、減少浪費。 ”丁學東向記者分析說。 另外，由于長期以來事業(yè)資產管理薄弱， 為部門、 單位或個人

21、利用國有資產謀取不合理 收益提供了機會， 事業(yè)單位國有資產收益已經(jīng)成為各部門、 各單位政策外津補貼發(fā)放的一個 主要來源， 針對此《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》 中明確了國有資產的出售等處置收益 實行“收支兩條線” 。但打破既得利益必然要損害一些部門的利益，這就決定了對事業(yè)單位 的資產收益進行監(jiān)管，以及各部門之間調劑閑置資產，會是一個艱難的任務。 “但是如何對 事業(yè)單位的資產收益進行監(jiān)管以及各部門之間調劑閑置資產的落實，恐怕是一個難點， “可 能會有抵觸情緒。 ”丁學東坦承。 張春霖認為，事業(yè)單位國有資產管理最重要的方面之一，是強化事業(yè)單位的財

22、務約束。 現(xiàn)在， 事業(yè)單位的總收入中有一半左右不是來自直接的財政撥款， 而是來自創(chuàng)收收入。 這些 收入有的是利用事業(yè)單位國有資產進行企業(yè)化經(jīng)營的收入， 有的則是依托壟斷性權力向企業(yè)和居民收費所得，而創(chuàng)收收入又和事業(yè)單位職工個人收入關系密切。 “如果不能在事業(yè)單位收入管理方面大大強化財務問責制度， 將其創(chuàng)收和收費所得收入與國家財政預算撥款、 資產投入納入統(tǒng)一的管理框架中， 單純加強資產管理的措施是很難見到實效的。”張春霖強調。 “絕大多數(shù)機構或單位， 都存在盡最大努力占用或占有更多資產及國家資源的心理或行 為，往往是占有資產越多的機構或單位， 工作人員個人收入及福利越好， 進一步促使相互攀比、仿效，”在文宗瑜看來，只要不進行占用資產基本效用評價，就無法改變行政事業(yè)性資 產占用的隨意性， “這也是辦法實施中的難點， ”他同時指出， 對于依附行政權力而形成的新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等專營權的權力尋租行為，僅僅通過事業(yè)資產管理 強化還不夠，還應通過專門立法來監(jiān)督。