“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的理解與實(shí)施要點(diǎn)

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1、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理解與實(shí)施 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一一建立一個(gè)什么樣的社會(huì)風(fēng) 險(xiǎn)防范體系？ 投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容？關(guān)注哪些重點(diǎn)？ 一直是工程咨詢和投資項(xiàng) 目管理領(lǐng)域中長(zhǎng)期、反復(fù)爭(zhēng)論的問題。從改革開放 30多年的歷史來看，投資項(xiàng)目風(fēng) 險(xiǎn)評(píng)價(jià)的內(nèi)容和重點(diǎn)的變化， 與我們對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及投資項(xiàng)目基本屬性的認(rèn)識(shí)水 平保持了高度的一致。 從最初在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展觀以及片面追求經(jīng)濟(jì)總 量快速增長(zhǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，并在資金短缺、技術(shù)落后條件制約下，強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目 的資金風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展到今天開始更加關(guān)注“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”。從微觀角度到 宏觀視角，從關(guān)注項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)到外部

2、風(fēng)險(xiǎn)，從強(qiáng)調(diào)技術(shù)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)到強(qiáng)調(diào)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)， 從單一的項(xiàng)目角度看問題到考慮項(xiàng)目與外部因素雙向互動(dòng)分析， 投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià) 隨著發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變不斷深化和豐富。 那么，什么是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)？哪一些項(xiàng)目需要進(jìn) 行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析？誰來判定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的存在及其強(qiáng)度？社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的誘 發(fā)因素是什么？社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、形成、擴(kuò)大和爆發(fā)的過程中，相關(guān)行為主體各自 在發(fā)揮什么樣的作用？從本篇文章開始，對(duì)上述問題展開分析和討論。 一、什么是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)估？ 自四川省遂寧市2005社初首次頒布有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的辦法一一《重大工程建 設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》 以來，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)估逐漸

3、在全國(guó)各地逐步為 各級(jí)政府所認(rèn)識(shí)，重視。近年來，各地紛紛出臺(tái)有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的辦法、 指南, 用于指導(dǎo)本地區(qū)重大投資項(xiàng)目建設(shè)或者重大政策制定時(shí)對(duì)可能面臨的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn) 的識(shí)別、分析、評(píng)估。但是，在不同地方所頒布的有關(guān)政策文件中， “社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)” 并沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念，而是根據(jù)各地自己的理解，提出了不同的表述。有的地方， 僅提出要對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素進(jìn)行預(yù)測(cè)， 分析，論證和評(píng)估，并未對(duì)什么是“社 會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”做出完整的定義， 如《大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦 法》中，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定義為“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，是指與人民群眾利益 密切相關(guān)的重大決策、

4、重大事項(xiàng)等重大決策事項(xiàng)在出臺(tái)或?qū)徟埃?對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn) 定的因素開展科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)測(cè)、分析、論證和評(píng)估，從源頭上預(yù)防、降低、控制和應(yīng) 對(duì)可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧?！绷硗庖恍┑胤?，不僅 對(duì)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行了概念的界定，而且對(duì)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”進(jìn)行了規(guī)定。 如2011年頒布的《上海市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估篇章 （報(bào)告）編制指南（試 行）》中， “社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是指因重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施而直接或間接影響（或 潛在影響）相關(guān)者合法權(quán)益，產(chǎn)生社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素，引發(fā)群體性事件或個(gè)體極 端事件，影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)”； “重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指

5、與人民群眾 利益密切相關(guān)、影響面廣、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目在審批審核和組織 實(shí)施前，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的直接和間接因素開展系統(tǒng)的調(diào)查、研究，進(jìn)行科學(xué)預(yù) 測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和預(yù)案，有效規(guī)避、預(yù)防、控制重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí) 施可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)， 最大限度減少不和諧因素， 更好地保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的 順利實(shí)施”。 為什么各地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)估的基本概念至今沒有一個(gè)統(tǒng)一、 清晰的界定呢？ 原因大致有以下若干方面： 一是在中央政府尚未出臺(tái)有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)辦 法情況下，各地政府只是按照自身的理解， 在參考其他地方的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)概念 加以界定；二是

6、作為地區(qū)間發(fā)展不平衡的結(jié)果，各地對(duì)一些基本概念的理解，特別是 對(duì)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的理解， 是有差異的，從而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)估的 概念的理解存在差異； 三是各地面臨的發(fā)展環(huán)境和條件不同， 地方政府關(guān)注的重點(diǎn)不 同，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)也不同，導(dǎo)致相關(guān)概念的界定存在差異。 那么，一個(gè)相對(duì)來說均為全面的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)估的概念應(yīng)當(dāng)如何界定呢？從以 人為本的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)、從清晰認(rèn)識(shí)和了解我們當(dāng)前發(fā)展所面臨的約束性條件出 發(fā)、從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的前因后果關(guān)系出發(fā)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的概念，至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè) 方面：一是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)必然是人的行為所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)， 而且是特定事項(xiàng)中主動(dòng)行為

7、 人與被動(dòng)行為人之間雙向互動(dòng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)； 二是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)必然集中于當(dāng)前發(fā)展面 臨的主要約束性條件范圍之內(nèi)，而且是人們普遍關(guān)注的、社會(huì)矛盾和沖突集中的范圍 之內(nèi)；三是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)必然因特定事項(xiàng)對(duì)特定利益相關(guān)者所造成的負(fù)面影響而產(chǎn) 生，而且在對(duì)特定利益相關(guān)者的利益（包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益）造成損害的過程 中產(chǎn)生；四是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的影響或者傷害是雙向性的， 不僅對(duì)受特定事項(xiàng)影響的利 益相關(guān)者造成傷害，而且對(duì)特定事項(xiàng)的決策者，如政府、投資者等，也造成損失。從 這幾個(gè)方面出發(fā)，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”可以定義為：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，指的是由特定事項(xiàng) （如投資項(xiàng)目、某個(gè)政策、某個(gè)決定等）所引發(fā)的、因受

8、到特定事項(xiàng)影響且面臨利益 損失的特定利益相關(guān)者所做出的各種反應(yīng)而產(chǎn)生的、 造成決策者與受影響利益相關(guān)者 相互之間矛盾沖突和損失的、 影響社會(huì)穩(wěn)定的各種因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。 而社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn) 評(píng)估，則是由獨(dú)立的第三方開展的針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、分析、論證和評(píng)估。 上述定義，與目前各地政府所頒布的有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的辦法、 制度有一個(gè)明顯 的差別一一用“特定事項(xiàng)”取代了大多數(shù)地區(qū)所使用的“重大事項(xiàng)” “重大建設(shè)項(xiàng) 目” “重大投資項(xiàng)目” “重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目”等概念。 為何如此？原因在于， 從以人為本 的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以人的發(fā)展為最終目的， 任何一個(gè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì) 變化的行為

9、，尤其是掌握公權(quán)力的政府行為以及在政府支持下其他主體的行為， 都會(huì) 在其行為過程中對(duì)相關(guān)的利益相關(guān)者造成影響， 并由此面臨受影響利益相關(guān)者的反應(yīng) 和作為。在現(xiàn)實(shí)中，只有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的大小之分，沒有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的有無之實(shí)。 因此，用“特定事項(xiàng)”取代其他概念，也許更具實(shí)際意義。 二、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政策目標(biāo)是什么？ 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，2005年由遂寧市首創(chuàng)，隨后在各地逐步開展，并受到黨中央和 國(guó)務(wù)院的重視。2010年10月18日十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》 中，對(duì)建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制提出了 明確要求，即“健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)

10、群眾權(quán)益機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、 司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，整合各方面力量，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合平臺(tái)。暢通 和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策 制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，正確處理人民內(nèi)部矛盾，把各種不穩(wěn)定因素化解在基 層和萌芽狀態(tài)”。2011年3月全國(guó)人大通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī) 劃綱要》中，再次對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建立提出了明確要求，即“完善化解社 會(huì)矛盾的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、排查預(yù)警、疏導(dǎo)轉(zhuǎn)化、調(diào)解處置機(jī)制。加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、 司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)，整合各方面力量，有效防范和化解勞動(dòng)爭(zhēng)議、征地拆遷、環(huán)境污染、 食品藥品安全、企業(yè)重組和

11、破產(chǎn)等引發(fā)的社會(huì)矛盾。 建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政 策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。 面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境約束強(qiáng)化、 城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛 盾并存、物價(jià)上漲壓力加大、社會(huì)矛盾明顯增多的發(fā)展環(huán)境和條件，有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng) 險(xiǎn)評(píng)估的政策要求，是基于保持社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展而提出的，核心是維護(hù) 人民群眾的合法權(quán)益。而從維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益出發(fā)，首先要做到的，是各級(jí)政 府的重大事項(xiàng)決策必須建立在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)最小化的前提下。 因此，在各地陸續(xù)出臺(tái) 的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策中，維護(hù)穩(wěn)定成為政策目標(biāo)的首選，而且，將是否會(huì)導(dǎo)致社 會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為決策的重要依據(jù)。 但是，從以

12、人為本的角度看，發(fā)展以人的全面發(fā)展為核心，而在發(fā)展過程中，不可避 免地要涉及到人的利益。任何一個(gè)發(fā)展的政策或舉措，或多或少都會(huì)給特定的利益相 關(guān)者帶來利益，也會(huì)給特定的利益相關(guān)者造成損失。受益與受損，永遠(yuǎn)是發(fā)展過程中 共生并存的一對(duì)矛盾。沒有絕對(duì)、全部受益的發(fā)展，也沒有完全、整體受損的發(fā)展。 因此，單純追求社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)最小化，是不完整的，單純因?yàn)榫S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)而 否定發(fā)展的舉措，也是不可取的。另外一方面，發(fā)展是動(dòng)態(tài)的變化過程，在決策前的 低風(fēng)險(xiǎn)判斷，并不等于決策后仍然可以保持低風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程中，任何因素 都是會(huì)轉(zhuǎn)換的，同樣會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、分析、論證

13、和評(píng)估， 不僅僅是決策前的任務(wù)， 而且是貫穿于整個(gè)發(fā)展過程中的重要工作。 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng) 估的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是全過程的，而不是僅僅停留在決策階段。 三、誰來評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)？ 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中， 一個(gè)必須回答的問題是， 誰來評(píng)估？誰是評(píng)估主體？在各地現(xiàn) 行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法中，毫無例外地將有關(guān)重大事項(xiàng)的決策者、 管理者或責(zé)任 主體確定為評(píng)估主體。這種規(guī)定，已經(jīng)受到了廣泛的質(zhì)疑。 質(zhì)疑的原因，在于所謂“當(dāng) 局者迷、旁觀者清”。要求重大事項(xiàng)的決策者、管理者或責(zé)任主體在完成或履行自身 職能的同時(shí)，又要評(píng)價(jià)自身工作的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度， 還要根據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度 否定自己的工作，

14、是不可能的。更何況，在我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下，政府部門擁有 的管理權(quán)限非常之大，自我約束和外部約束不能完全到位，單純依靠自我否定，是無 法保證社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性和公正性的。 那么，是否應(yīng)當(dāng)像投資項(xiàng)目管理中那樣引入獨(dú)立的第三方進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估呢？ 答案是肯定的。一些地方的規(guī)定中，工程咨詢機(jī)構(gòu)作為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的承擔(dān)單位 被引入到相關(guān)工作中， 不僅能夠做到相對(duì)客觀公正， 同時(shí)也可以利用工程咨詢機(jī)構(gòu)具 備的專業(yè)知識(shí)和技能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。 這種做法，彌補(bǔ)了單純依靠重大 事項(xiàng)決策者、管理者或責(zé)任主體自己評(píng)估自己存在的缺陷， 改善了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 的質(zhì)量，提高了評(píng)

15、估結(jié)論的客觀性和公正性。 但是，只是引入工程咨詢機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估， 還是不夠的。 其原因在于，工程咨詢機(jī)構(gòu)作為一個(gè)市場(chǎng)主體，具提供的智力服務(wù)是有償?shù)?。在委? 工程咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)， 委托者是要付費(fèi)的。 而這種建立 在經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系，決定了工程咨詢機(jī)構(gòu)保護(hù)委托者利益的傾向性， 是一種無法避免的缺陷。 那么，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，究竟應(yīng)當(dāng)由誰作為評(píng)估主體呢？ 遵循以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，我們必須充分認(rèn)識(shí)到，人是發(fā)展的推動(dòng)者，也是發(fā)展成 果的承受者，無論發(fā)展的成果好與壞。同時(shí)，在發(fā)展過程中，人又是發(fā)展的評(píng)價(jià)者。 一項(xiàng)政策、一

16、個(gè)項(xiàng)目，其影響是好還是壞，作為主動(dòng)行為人，決策者、管理者的自身 利益不受重大事項(xiàng)影響， 以完成任務(wù)或履行職能為主要目的， 具觀點(diǎn)總是帶有特定的 傾向性，很難做到客觀公正。只有受到重大事項(xiàng)影響的人，作為被動(dòng)行為人，才能從 自身的根本利益出發(fā)，去分析、評(píng)價(jià)一項(xiàng)政策、一個(gè)項(xiàng)目對(duì)其造成的影響。因此，對(duì) 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，最應(yīng)當(dāng)重視的意見，是受重大事項(xiàng)影響的利益相關(guān)者的意見。 換句話說，受到重大事項(xiàng)影響的利益相關(guān)者，是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的最佳評(píng)估人選。這一 選擇，基于重大事項(xiàng)與受影響群體之間的雙向互動(dòng)， 基于人們對(duì)自身利益進(jìn)行保護(hù)的 基本要求，基于以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。 要實(shí)現(xiàn)受重大事項(xiàng)影響

17、的利益相關(guān)者對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估， 需要建立良好的參與機(jī) 制。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，在投資項(xiàng)目的分析評(píng)價(jià)中引入利益相關(guān)者的參與，已經(jīng)取得了良 好的效果。國(guó)內(nèi)的情況，則是尚未建立有效的參與機(jī)制。從各級(jí)政府的角度，盡管科 學(xué)發(fā)展觀的提出及貫徹落實(shí)已經(jīng)有多年， 但在傳統(tǒng)的官本位思想支配下， 對(duì)民眾參與 政府管理和決策，還有很大的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。 參與機(jī)制的作用，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是通過利益相關(guān)者的參與，管理者、 決策者可以了解到受重大事項(xiàng)影響的群體的真實(shí)需求、 愿望，以修訂重大事項(xiàng)的方向 和目標(biāo)；二是通過利益相關(guān)者的參與，促進(jìn)管理者、決策者與受影響群體之間的溝通 和理解；三是通過利益相關(guān)者的參

18、與，使其成為重大事項(xiàng)管理、決策主體的一員，將 其利益訴求轉(zhuǎn)化為重大事項(xiàng)的目標(biāo)，使重大事項(xiàng)成為其自身的追求，減少矛盾傳統(tǒng)， 降低風(fēng)險(xiǎn)。 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一一建立一個(gè)什么樣的社會(huì)風(fēng) 險(xiǎn)防范體系？（二） 2012年8月16日，國(guó)家發(fā)改委以發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)文發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委 重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”）并立即 生效。該辦法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中央政府層面有關(guān)重大投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工 作機(jī)制和管理辦法正式建立，將對(duì)投資項(xiàng)目的前期管理產(chǎn)生重大影響。那么，“暫行辦 法”的意義、目的、作用何在？對(duì)投資項(xiàng)目的分析評(píng)價(jià)工作以及項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和

19、備 案管理有什么影響？社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與項(xiàng)目分析評(píng)價(jià)其他內(nèi)容之間的相互關(guān)系又是 如何？本文對(duì)此進(jìn)行分析。 一、“暫行辦法”進(jìn)一步明確了社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)管理在項(xiàng)目前期工作中的突 由地位 技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源和社會(huì)等 諸多因素，共同 構(gòu)成了投資 項(xiàng)目前期管理中的核心要素。由于管理理念以及 發(fā)展條件的原因， 投資體制改革以前，在投 資項(xiàng)目管理中，技 術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目?jī)?nèi) 部可控因素一直是重點(diǎn)考 慮的要素，而 環(huán)境、資源和社會(huì)等其他 項(xiàng) 目無法實(shí)施內(nèi)部控制的要素，或者 說項(xiàng)目面臨的外部性條件，去口不 是分析、評(píng)價(jià)和管理的重點(diǎn)。2004年投資體制改革實(shí)施以來，隨著 科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)以及

20、對(duì)發(fā)展面臨的環(huán)境和條件的 進(jìn)一步認(rèn)識(shí)， 投資項(xiàng)目前期管理中，開始注重 項(xiàng)目?jī)?nèi)部要素和外部性條件的共同 管理，如項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告通用文本中所 規(guī)定的分析評(píng)價(jià)內(nèi)容要求就體 現(xiàn)由政府針對(duì)投資項(xiàng)目外部性的控制和管理。但是， “見物不見人” 始終是投資項(xiàng)目管理和分析 評(píng)價(jià)中的一個(gè)普遍 現(xiàn)象。盡管國(guó)家 發(fā)改 委在項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告通用文本中提由了 “社會(huì)影響分析”的要求，但 并未將其作為一個(gè)獨(dú)立的部分 單獨(dú)列由，也未在 項(xiàng)目核準(zhǔn)管理中突 由有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特殊要求，而是將其與其他外部性管理要素并 列。除此，在企業(yè)投資項(xiàng)目的備案管理以及政府投 資項(xiàng)目的審批管理 中，均未明確提由社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)管理的要求。這種狀況，與黨中央

21、和國(guó) 務(wù)院強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、指導(dǎo) 各項(xiàng)管理工作，還有一定差距。而在 實(shí)際工作中，投資項(xiàng)目建設(shè)引發(fā) 的社會(huì)矛盾和沖突，受 項(xiàng)目影響的社會(huì)群體 對(duì)項(xiàng)目的反應(yīng)，尤其是 對(duì)項(xiàng)目的排斥、反 對(duì)，已經(jīng)構(gòu)成了投資項(xiàng)目建設(shè)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。社 會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素構(gòu)成了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大威 脅。 “暫行辦法”的頒布實(shí)施，是對(duì)上述投資項(xiàng)目管理中存在的不足之 處 的一個(gè)修補(bǔ)。按照“暫行辦法”的規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)或者 核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國(guó)境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn) 投資項(xiàng)目，在審批、核準(zhǔn)前均要 進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，并明確將 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)作為項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)與否

22、的前提條件 ——項(xiàng)目存 在高風(fēng)險(xiǎn)或者中風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)家發(fā)改委不予審批、核準(zhǔn)和核 報(bào)。這一規(guī) 定，意味著社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的管理構(gòu)成了項(xiàng)目前期管理的前置性條件， 也標(biāo)志著政府對(duì)投資項(xiàng)目的前期管理 進(jìn)一步向外部性管理 傾斜。此 外，按照“暫行辦法”的規(guī)定，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目可 行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的重要內(nèi)容并 設(shè)獨(dú)立篇章”，進(jìn)一步突 生了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性。如果 說2010年開始的投 資項(xiàng)目節(jié) 能評(píng)估審查，代表了投 資項(xiàng)目涉及的物 質(zhì)要素的外部性管理，此次 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法的由臺(tái)，就代表了社會(huì)要素的外部性管理。 “暫行辦法”的頒布實(shí)施，不僅進(jìn)一步明確了社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)因素管理在投 資

23、項(xiàng)目前期工作中的突生地位， 也進(jìn)一步體現(xiàn)由科學(xué)發(fā)展觀在投資項(xiàng) 目管理中的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，這是“暫行辦法”最積極的意義。 二、注重決策前的 風(fēng)險(xiǎn)判斷以及風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和化解是一大特色 “暫行辦法”第一條規(guī)定，“為促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策， 防范和化解社會(huì)矛盾，建立和規(guī)范重大固定 資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng) 險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，制定本 辦法”。從此規(guī)定可見，“暫行辦法”側(cè)重于投 資項(xiàng)目決策前的社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度由 發(fā)，在項(xiàng)目決策 前對(duì)可能引發(fā)、面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，是符合 風(fēng)險(xiǎn)從源頭進(jìn)行控 制的基本要求的，強(qiáng) 調(diào)決策前的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范，有積極的意義。 除了要求項(xiàng)目單位在組織開展重大

24、項(xiàng)目前期工作 時(shí)要對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng) 險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析、咨詢相關(guān)群眾意見、查找并列由風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生 的可能性及影響程度外，“暫行辦法”還要求項(xiàng)目單位提由防范和化 解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施，并提由采取相關(guān)措施后的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建 議，又強(qiáng)調(diào)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的化解，更具 積極意義。 但是，從投資項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理由發(fā)，僅僅強(qiáng)調(diào)決策前的社會(huì) 穩(wěn) 定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和化解，卻又是不夠的。投 資項(xiàng)目的建設(shè)，有幾個(gè)基本 特征：一要在特定的社會(huì) 環(huán)境和條件下進(jìn)行；二是一個(gè) 動(dòng)態(tài)變化的 過程，而且是一個(gè)和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、 相關(guān)群體不斷 發(fā)生互動(dòng)關(guān)系的過程; 三是受項(xiàng)目影響的群體在與 項(xiàng)目的互動(dòng)過程中，總會(huì)因與項(xiàng)目的關(guān) 系發(fā)生動(dòng)態(tài)變

25、化而不斷提由新的利益 訴求；四是一旦 項(xiàng)目與受影響 群體之間的動(dòng)態(tài)利益平衡被打破，總會(huì)有新的矛盾和沖突 產(chǎn)生，形 成持續(xù)不斷的社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)。在這些基本特征下，僅僅注重項(xiàng)目決策前的 風(fēng)險(xiǎn)判斷確實(shí)是不夠的。當(dāng)然，作 為“暫行辦法”，還有進(jìn)一步完善 和改進(jìn)的空間。就目前而言，在 發(fā)展理念、管理理念尚未完全 轉(zhuǎn)變， 投資建設(shè)面臨的社會(huì)環(huán)境和條件尚未 惡化到某種程度的情況下，“暫 行辦法”的由臺(tái)，對(duì)于在投資項(xiàng)目建設(shè)中重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素的作用， 已經(jīng)具有非常積極的作用。 三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求覆蓋了所有 項(xiàng)目類型 國(guó)家發(fā)改委頒布的“暫行辦法”，按照投資體制改革后建立的投 資管 理權(quán)限合理劃分的基本要求

26、， 僅適用于國(guó)家 發(fā)改委負(fù)責(zé)審批、核準(zhǔn) 或核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的投 資項(xiàng)目。表面看，似乎“暫行辦法”只 適用于審批類和核準(zhǔn)類 項(xiàng)目，備案類項(xiàng)目未納入管理范圍之內(nèi)。實(shí)際 上，按照投資體制改革的總體要求，審批、核準(zhǔn)和 備案管理的權(quán)限 劃分，與各 級(jí)投資主管部門的事權(quán)、投 資項(xiàng)目的類型直接相關(guān)。 審 批和核準(zhǔn)的管理權(quán)限，按照投 資資金來源、重大 項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目 的性質(zhì)進(jìn)行劃分，中央政府投 資的項(xiàng)目以及特定的重大 項(xiàng)目和限制 類項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)管理或核報(bào)國(guó)務(wù)院管理，地方政府投 資的項(xiàng) 目以及特定的重大 項(xiàng)目和限制類 項(xiàng)目，由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)管理。 而備案類項(xiàng)目，實(shí)行屬地管理一一地方政府負(fù)責(zé)管

27、理。按照“暫行辦 法”第十一條的規(guī)定，“各級(jí)地方發(fā)展改革部門可參照本辦法，建立 健全本地區(qū)重大 項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的 要求實(shí)際上覆蓋了所有 項(xiàng)目類型，包括 實(shí)行備案管理的企 業(yè)投資項(xiàng) 目。 備案管理的項(xiàng)目，具投資主體是企業(yè)，在投資項(xiàng)目管理制度中，與 核準(zhǔn)管理的企 業(yè)投資項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)一一凡是企業(yè)不使用政府性 資金投 資建設(shè)《政府核準(zhǔn)的投 資項(xiàng)目目錄》以外的項(xiàng)目，除國(guó)家法律法 規(guī)和 國(guó)務(wù)院專門規(guī)定禁止投資的項(xiàng)目，均實(shí)行備案管理。核準(zhǔn)類 項(xiàng)目，因 其具有明顯或較強(qiáng)的外部性影響而受到政府的管理和控制，而且政 府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，主要從 維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開 發(fā)利用 資

28、源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止由 現(xiàn)壟斷 等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。而備案類項(xiàng)目，是為了充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基 礎(chǔ)性資源，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求落 實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)的結(jié)果。但 是，在現(xiàn)行體制下，備案管理并非 對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目放任不管，在備案 登記過程中，政府仍然要從 規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能等 方面對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行必要的審核，引導(dǎo)和管理企業(yè)投資。當(dāng)社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為項(xiàng)目前期管理的前置性條件 時(shí)，企業(yè)投資項(xiàng)目的備 案管理中，必 須加入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的管理要求。另一方面， 實(shí) 行備案管理的企 業(yè)投資項(xiàng)目，并不因?yàn)槠洳辉凇墩藴?zhǔn)的投 資項(xiàng)目 目錄》中就沒有外部性影響。根

29、據(jù)上述投 資項(xiàng)目建設(shè)的幾個(gè)基本特 征，任何一個(gè)投 資項(xiàng)目，不論其投資主體是政府還是企業(yè)，不論其納 入審批、核準(zhǔn)還是備案管理，均改變不了與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)存在互 動(dòng)關(guān)系、 并可能因此 產(chǎn)生社會(huì)矛盾和沖突、 形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的根本性質(zhì)。因此， 所有類型的投 資項(xiàng)目均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。 四、獨(dú)立但不孤立是社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與其他項(xiàng)目分析評(píng)價(jià)要求的 基本關(guān)系 按照“暫行辦法”的要求，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目可行性 研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的重要內(nèi)容并 設(shè)獨(dú)立篇章”。這一要求，強(qiáng) 調(diào)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性。但是，在 實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)注意社 會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與投資項(xiàng)目分析評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容之 間的因果關(guān)

30、系，獨(dú) 立但不孤立，是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與其他分析 評(píng)價(jià)內(nèi)容的基本關(guān)系。 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，由項(xiàng)目引發(fā)，因項(xiàng)目而產(chǎn)生，與項(xiàng)目同時(shí)存在，兩者 之間緊密聯(lián)系，共生共存。項(xiàng)目的產(chǎn)品或功能、技術(shù)方案、建設(shè)規(guī)模、 建設(shè)地點(diǎn)等諸多因素，均會(huì)引 發(fā)相應(yīng)的社會(huì)矛盾和沖突，并 產(chǎn)生社 會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。比如，最直接的，建 設(shè)多大的規(guī)模、選擇什么地點(diǎn)建設(shè)決定 了項(xiàng)目將對(duì)哪些人、多少人、什么社會(huì)造成影響；生 產(chǎn)什么樣的產(chǎn) 品、采用什么樣的工藝技術(shù)，決定了可能 產(chǎn)生什么樣的環(huán)境影響并進(jìn) 一步影響到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。 諸如此類，項(xiàng)目方案的構(gòu)成，每一個(gè) 組成部 分都與項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)影響以及由此引 發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)緊密相關(guān)。在 投資項(xiàng)目的分析評(píng)價(jià)中

31、，技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的內(nèi)容，必 然與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有著密切的聯(lián)系。因此，社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，作為投資 項(xiàng)目分析評(píng)價(jià)中的重要組成部分，與其他分析 評(píng)價(jià)的內(nèi)容相互 聯(lián)系， 獨(dú)立但并不孤立。 從投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法體系的構(gòu)成看，我國(guó)現(xiàn)有的項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法包括了 技術(shù)評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響 評(píng)價(jià)和社 會(huì)評(píng)價(jià)等6個(gè)組成部分。每一種 評(píng)價(jià)方法的評(píng)價(jià)理念、思路、指 標(biāo) 均適用于一個(gè)投 資項(xiàng)目某一個(gè)方面的分析 評(píng)價(jià)，并以相關(guān)的 評(píng)價(jià)結(jié) 論來衡量、判斷項(xiàng)目在某一個(gè)方面的可行性。同 時(shí)，每一種評(píng)價(jià)方 法應(yīng)用的結(jié)果，又都是相互 聯(lián)系的，最終落實(shí)到“人”的身上。比如， 技術(shù)評(píng)價(jià)解決的是技 術(shù)、

32、工藝、設(shè)備的先進(jìn)性、適用性、可靠性等 問 題，財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)解決的是項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益、經(jīng)濟(jì)效益問題，環(huán)境 影響評(píng)價(jià)解決的是 項(xiàng)目與自然環(huán)境的相互適應(yīng)問題，社會(huì)影響評(píng)價(jià)解 決的是項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)影響 問題，社會(huì)評(píng)價(jià)解決的是 項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣?會(huì)的相互適應(yīng)水平、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題。應(yīng)用各種評(píng)價(jià)方法的最 終目的， 是為了衡量和判斷投 資項(xiàng)目各個(gè)方面的可行性。而 項(xiàng)目作為一個(gè)整 體，其各個(gè)方面的可行性并不能孤立存在， 而是緊密聯(lián)系在一起的。 相對(duì)而言，社會(huì)影響評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)方法解決的是項(xiàng)目的“社會(huì)” 可行性，之外的 評(píng)價(jià)方法解決的是“物質(zhì)”的可行性，兩者 結(jié)合， 才是投資項(xiàng)目可行性的全部。 五、評(píng)估論證是確保社

33、會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論真實(shí)可靠的前提條件 “暫行辦法”中，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的開展 進(jìn)行了規(guī)定，包括 兩個(gè)方面。一個(gè)方面是 項(xiàng)目單位在開展重大 項(xiàng)目前期工作 時(shí)，應(yīng)當(dāng) 進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，在其組織編制的可行性研究 報(bào)告、項(xiàng)目申 請(qǐng)報(bào)告中，必須包含社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容。另一個(gè)方面，是 規(guī)定 在項(xiàng)目決策管理 過程中，各級(jí)人民政府或其有關(guān)部 門應(yīng)當(dāng)指定相應(yīng) 的評(píng)估主體，對(duì)項(xiàng)目單位完成的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析開展評(píng)估論證。這 兩個(gè)方面的規(guī)定，實(shí)際上是投資項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估制度在社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng) 估工作中的具體 應(yīng)用。由項(xiàng)目單位組織進(jìn)行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及評(píng) 估結(jié)果，無論是由項(xiàng)目單位自行完成的，或者是由

34、 項(xiàng)目單位委托相 關(guān)工程咨詢機(jī)構(gòu)完成的，只是從項(xiàng)目單位的角度分析的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn) 狀況。對(duì)于各級(jí)人民政府或其有關(guān)部 門來說，對(duì)項(xiàng)目單位完成的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果進(jìn)行再評(píng)價(jià)、再論證，檢驗(yàn)其結(jié)論的真實(shí)性、準(zhǔn)確 性和可靠性，是科學(xué)決策的要求。當(dāng)然，即使是由各 級(jí)人民政府或 其有關(guān)部門組織完成的評(píng)估論證結(jié)論，也需要一個(gè)必要的前提條件， 即各級(jí)政府能否真正站在客 觀、公正的立場(chǎng)，從保護(hù)群眾利益、維護(hù) 社會(huì)穩(wěn)定的角度看待事關(guān)本地區(qū) 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目建設(shè)的必 要性。 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析的咨詢?cè)u(píng)估制度安排，對(duì)工程咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能 力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、評(píng)價(jià)理念等提由了新的要求。一方面， 現(xiàn)有的工程 咨詢

35、機(jī)構(gòu)由于歷史原因，在社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)方面還存在知識(shí)不足、 能力不高、理念落后等 問題，另一方面，有關(guān)社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)的 技術(shù)規(guī)范、理論方法還有待于進(jìn)一步發(fā)展、完善。因此，盡快由臺(tái) 與“暫行辦法”配套的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)規(guī)范，是近期的重要 工作之一。止匕外，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)之間是什么 樣的關(guān)系，也有待 進(jìn)一步理清， 理順。 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一一建立一個(gè)什么樣的社會(huì)風(fēng) 險(xiǎn)防范體系？（三） 至今為止，2012年8月16日頒布的《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn) 定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》 已經(jīng)正式實(shí)施了兩個(gè)多月， 不僅新申報(bào)項(xiàng)目需要按照相關(guān)要求 編制項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)

36、定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告， 而且已經(jīng)上報(bào)但尚未完成審批、 核準(zhǔn)手續(xù)的項(xiàng)目 還需要補(bǔ)充相關(guān)評(píng)估報(bào)告。在實(shí)踐中，針對(duì)暫行辦法的基本定位、責(zé)任主體、功能作 用、實(shí)施操作等方面，各地方政府、項(xiàng)目單位、工程咨詢機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員，還缺乏全 面的理解和掌握，在實(shí)際應(yīng)用方面存在不少疑惑。 本期文章對(duì)上述有關(guān)問題進(jìn)行分析， 以幫助各地、各有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員準(zhǔn)確理解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度安排和相關(guān)政策。 、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是項(xiàng)目前期分析評(píng)價(jià)中的重要組成部分 投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求， 是項(xiàng)目前期管理中出現(xiàn)的最新要求， 其基本定位， 仍然沒有脫離自2004年投資體制改革以來，國(guó)務(wù)院要求建立的投資項(xiàng)目前期綜合化、

37、 多元化管理模式確定的范疇。與規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、土地利用、環(huán)境保 護(hù)等因素構(gòu)成的對(duì)投資項(xiàng)目的約束性要求相同， 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只不過是在綜合化 多樣化管理模式下，針對(duì)投資項(xiàng)目面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)展開的分析評(píng)價(jià)， 只不過是政府履 行宏觀調(diào)控和必要的行政管理職責(zé)而增加的對(duì)投資項(xiàng)目外部性影響進(jìn)行管理的一個(gè) 組成部分而已。在《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦 法》中，明確規(guī)定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是項(xiàng)目前期管理的強(qiáng)制性條件，就是將社會(huì)穩(wěn)定 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入到項(xiàng)目前期管理綜合化、多元化管理體制的清晰要求。 那么，如何理解將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定位于項(xiàng)目前期管理的一個(gè)組成部分

38、呢？首要的 原因，在于當(dāng)前我國(guó)所面臨的發(fā)展環(huán)境和條件，與過去相比，已經(jīng)有很大的改變。如 “十二五”規(guī)劃綱要中所分析判斷的，“我國(guó)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題 依然突出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境約束強(qiáng)化， 投資和消費(fèi)關(guān)系失衡，收入分配差距較大， 科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，就 業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，物價(jià)上漲壓力加大，社會(huì)矛盾明顯增多，制約科學(xué)發(fā) 展的體制機(jī)制障礙依然較多”。其中，社會(huì)矛盾明顯增多、收入分配差距較大等，均 與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。 在投資項(xiàng)目建設(shè)的過程中， 改革開 放初期面臨的資金短缺、技術(shù)落后等

39、項(xiàng)目?jī)?nèi)部性因素約束作用較強(qiáng)的局面， 在經(jīng)歷了 30多年的改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)以及技術(shù)進(jìn)步的加快，投資項(xiàng)目建設(shè)面 臨的，更多的是外部性因素的約束作用，環(huán)境、生態(tài)、土地、資源、能源、社會(huì)等方 面的約束作用不斷擴(kuò)大和增強(qiáng)。因此，在項(xiàng)目前期管理中，加強(qiáng)和提高對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的 控制和管理要求，在投資項(xiàng)目的分析評(píng)價(jià)中，加入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容，提前、 盡早發(fā)現(xiàn)、分析風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，成為一個(gè)必然、自然的選擇 實(shí)踐中，如何看待社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作？基本答案由上述分析可知一一社會(huì)穩(wěn)定分 析評(píng)估只不過是投資項(xiàng)目前期分析評(píng)價(jià)的一個(gè)重要內(nèi)容而已， 并沒有脫離投資項(xiàng)目評(píng) 價(jià)的范圍。如果有一定的

40、特殊性，只不過體現(xiàn)在 3個(gè)方面而已：一是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng) 估是投資項(xiàng)目分析評(píng)價(jià)的最新要求，而且必須在項(xiàng)目前期分析評(píng)價(jià)中設(shè)置獨(dú)立篇章； 二是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目與受影響群體之間的互動(dòng)關(guān)系引發(fā)的社會(huì)矛 盾和沖突以及由此導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)； 三是地方政府在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中扮演重 要的角色。 二、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及到多元化的責(zé)任主體 按照《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的規(guī)定， 在投資項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，涉及到 多個(gè)責(zé)任主體：項(xiàng)目單位、項(xiàng)目所在地人 民政府或其有關(guān)部門、地方政府或其有關(guān)部門指定的評(píng)估主體、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、省 級(jí)發(fā)展改革部

41、門、中央管理企業(yè)、承擔(dān)國(guó)家發(fā)改委委托任務(wù)的工程咨詢機(jī)構(gòu)。那么， 各個(gè)責(zé)任主體在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中各自扮演什么樣的角色？起什么樣的作用？哪 一個(gè)責(zé)任主體是最終決策者呢？ 回答這些問題，還是必須回到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本定位上。 既然社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng) 估是投資項(xiàng)目前期管理中的一個(gè)組成部分， 是項(xiàng)目前期管理的前置性條件， 是投資項(xiàng) 目分析評(píng)價(jià)中的重要內(nèi)容，那么，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中多個(gè)責(zé)任主體的角色、作用 的認(rèn)識(shí)，還是得從現(xiàn)行的項(xiàng)目前期管理制度入手。同時(shí)，還要注意《國(guó)家發(fā)展改革委 重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的適用對(duì)象是誰的問題。 按照現(xiàn)行投資項(xiàng)目前期管理的工作機(jī)制安

42、排，一個(gè)投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)、備案，涉 及到4類責(zé)任主體，包括：項(xiàng)目單位，對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)程序是否符合有關(guān)規(guī)定，申報(bào)材 料是否真實(shí)，是否按照經(jīng)審批或核準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)負(fù)責(zé)， 并承擔(dān)投資項(xiàng)目的資 金來源、技術(shù)方案、市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益等方面的風(fēng)險(xiǎn)；政府行政管理部門，按照各 自的職能分工分別對(duì)投資項(xiàng)目涉及到本部門管理權(quán)限內(nèi)的事物履行行政管理職能并 承擔(dān)責(zé)任；金融機(jī)構(gòu)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)申請(qǐng)貸款的項(xiàng)目獨(dú)立審貸，對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)負(fù) 責(zé)；工程咨詢機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)各自承擔(dān)的中介服務(wù)，如咨詢?cè)u(píng)估結(jié)論負(fù)責(zé)。 國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》 中明確的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

43、的各個(gè)責(zé)任主體， 并沒有脫離這4類責(zé)任主體的劃分范圍。 從這一點(diǎn)出 發(fā)，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，項(xiàng)目單位，包括中央管理企業(yè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)投資項(xiàng)目社 會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的真實(shí)性負(fù)責(zé)；地方政府或其有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)發(fā)展 改革部門、國(guó)家發(fā)改委等作為行政管理部門， 按照職能分工履行相應(yīng)的行政管理責(zé)任； 金融機(jī)構(gòu)，對(duì)貸款是否面臨社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行獨(dú)立判斷，并在此基礎(chǔ)上獨(dú)立決策，承 擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；工程咨詢機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，在接受項(xiàng)目單位、政府行政管理部門 委托后，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論負(fù)責(zé)。 另一方面，按照現(xiàn)行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的程序要求，凡是上報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)或 核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、

44、核準(zhǔn)的項(xiàng)目，地方政府、省級(jí)發(fā)展改革部門、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、中 央管理企業(yè)都必須按照項(xiàng)目管理程序的規(guī)定，出具相關(guān)的意見。因此，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng) 險(xiǎn)評(píng)估工作中，無論是項(xiàng)目單位組織完成的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告， 還 是地方政府或其有關(guān)部門指定的評(píng)估主體組織完成的咨詢?cè)u(píng)估報(bào)告以及國(guó)務(wù)院有關(guān) 部門、省級(jí)發(fā)改委部門、中央管理企業(yè)出具的有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的意見，對(duì) 于國(guó)家發(fā)改委來說，都是項(xiàng)目申報(bào)的必要文件。 國(guó)家發(fā)改委在咨詢?cè)u(píng)估制度的規(guī)定下， 在決策前，可委托相關(guān)的工程咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估。 實(shí)踐中，不少人對(duì)項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的評(píng)估主體組織完成

45、的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告有不同的認(rèn)識(shí)。 如有的人認(rèn)為，此類評(píng)估報(bào)告已經(jīng)是地方政府對(duì)項(xiàng) 目單位完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的咨詢?cè)u(píng)估，可以作為決策依據(jù)。但是，這種認(rèn) 識(shí)并不準(zhǔn)確。原因有多個(gè)。一是沒有注意《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社 會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的適用對(duì)象。在該暫行辦法適用于國(guó)家發(fā)改委審批、核準(zhǔn) 或核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的情況下，任何地方政府、相關(guān)部門、 項(xiàng)目單位或其委托的工程咨詢機(jī)構(gòu)完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告， 均只能構(gòu)成項(xiàng)目中 請(qǐng)、申報(bào)材料，并非國(guó)家發(fā)改委的最終決策依據(jù)。二是沒有注意到為什么地方政府需 要出具有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。 在政府

46、履行社會(huì)公共管理職能的過程中， 無論是 政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目， 因項(xiàng)目導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)， 都是政府公共管理的職責(zé) 所在，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是各級(jí)政府的基本職能，因此，地方政府有責(zé)任對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn) 作出判斷。三是目前采用“評(píng)估”這一術(shù)語帶來了誤解。 在工程咨詢專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，“評(píng) 估”有其特定的含義， 通常解釋為項(xiàng)目決策管理部門對(duì)項(xiàng)目單位、 下級(jí)政府申報(bào)的項(xiàng) 目材料進(jìn)行的再分析、再評(píng)價(jià)。實(shí)質(zhì)上，在《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》中，項(xiàng)目單位、項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門、國(guó) 務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)發(fā)展改革部門、 中央管理企業(yè)組織完成的或出具的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

47、 評(píng)估報(bào)告或意見，其實(shí)均屬于“評(píng)價(jià)”的范疇， 唯有國(guó)家發(fā)改委委托工程咨詢機(jī)構(gòu)完 成的咨詢意見，才是真正的“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。 三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)是工程咨詢機(jī)構(gòu) 按照現(xiàn)行的投資體制要求，投資項(xiàng)目前期論證的有關(guān)文件，包括項(xiàng)目建議書、可行性 研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、節(jié)能評(píng)估報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等投資項(xiàng)目分析評(píng)價(jià)報(bào) 告，都必須由具備相應(yīng)資質(zhì)、資格的工程咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，作 為投資項(xiàng)目前期論證中有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)價(jià)報(bào)告， 同樣應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)、 資 格的工程咨詢機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。 項(xiàng)目單位自行編制社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告以及地方政府或其有關(guān)部門自行編制

48、社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，都有可能。但是，從投資項(xiàng)目管理的基本要求來說，無論是企業(yè) 投資項(xiàng)目還是政府投資項(xiàng)目， 均要按照有關(guān)規(guī)定要求， 委托獨(dú)立的第三方工程咨詢機(jī) 構(gòu)編制投資項(xiàng)目分析評(píng)價(jià)報(bào)告，當(dāng)然也包括社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。 工程咨詢作為一種智力服務(wù)， 是工程咨詢機(jī)構(gòu)在國(guó)家有關(guān)規(guī)定要求下， 通過自身掌握 的專業(yè)技術(shù)和技能的應(yīng)用，為委托者提供的專業(yè)服務(wù)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容，需 要“對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，征詢相關(guān)利益群體的意見，查找并列出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、 風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施， 提出采取相關(guān)措施 后的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議”。這樣一個(gè)專業(yè)性的工作，由項(xiàng)目

49、單位、地方政府或其 有關(guān)部門指定的評(píng)估主體自行完成，是不可能保證評(píng)估工作質(zhì)量的。事實(shí)上，在《國(guó) 家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》 中，相關(guān)的規(guī)定雖 然并不那么清晰，但是，在實(shí)際工作中，還是不能脫離現(xiàn)行投資項(xiàng)目前期管理的要求， 自行編制社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。 除了要滿足投資項(xiàng)目前期管理的基本要求外， 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告必須由工程咨詢 機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制的原因還有另外一個(gè)。 眾所周知，“當(dāng)局者迷，旁觀者清”是人們認(rèn)識(shí)、 了解、掌握事物變化的基本特征。在與自身有著密切的利益關(guān)系時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)與項(xiàng) 目單位的自我發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的時(shí)候， 很難指望項(xiàng)目單位會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)

50、險(xiǎn)做出 客觀的分析，得出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較高、項(xiàng)目不可行的結(jié)論。同樣，在一個(gè)重大投資項(xiàng) 目對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有較大影響，如增加稅收、擴(kuò)大就業(yè)、招商引資等利益的情況下，地方 政府出于發(fā)展的需要，同樣傾向于自我肯定，而不是自我否定。希望自身利益與投資 項(xiàng)目捆綁在一起的利益主體對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)做出客觀的評(píng)估，面臨著內(nèi)在性的缺陷。 從此角度出發(fā)，工程咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體工作任務(wù)， 是保證評(píng)估結(jié) 論科學(xué)、客觀、公正的基礎(chǔ)條件之一。 另外，對(duì)國(guó)家發(fā)改委來說，按照項(xiàng)目決策管理的制度要求，為確保決策的科學(xué)化、民 主化，必須按照國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的基本要求， 在決策管理中引入咨詢?cè)u(píng)估制 度。在重大

51、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為項(xiàng)目前期管理的一個(gè)組成部分的 條件下，也需要委托具備資質(zhì)、資格的工程咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目單位、地方政府遞交的社 會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估，以確保決策依據(jù)的準(zhǔn)確性。 四、地方政府在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中扮演雙重角色，發(fā)揮兩種作用 與其他項(xiàng)目前期管理如與核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告的管理相比， 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序多了一 個(gè)一一項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的主體組織對(duì)項(xiàng)目單位做出的社會(huì)穩(wěn) 定風(fēng)險(xiǎn)分析開展評(píng)估論證， 并可采取多種方式方法廣泛聽取各方面意見， 然后分析判 斷并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。這一要求，與投資項(xiàng)目前期管理的 其他管理不同一一其

52、他內(nèi)容的管理過程中， 地方政府履行的是中央和地方政府分級(jí)管 理模式下的管理者角色， 其作用是對(duì)投資項(xiàng)目前期管理的內(nèi)容進(jìn)行初步審查。 而在社 會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，要求地方政府對(duì)項(xiàng)目單位做出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析展開評(píng)估論 證，意味著地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目單位提出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論進(jìn)行再檢驗(yàn)， 然后 才能上報(bào)國(guó)家發(fā)改委提出項(xiàng)目的申報(bào)。在這個(gè)過程中，一方面，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作 為項(xiàng)目前期管理要求的內(nèi)容之一，地方政府要履行其正常的管理職責(zé)，另一方面，社 會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一旦出現(xiàn)，在現(xiàn)行管理體制下，地方政府是第一責(zé)任人，因此，其對(duì)項(xiàng)目單位 提出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論必須進(jìn)行再檢驗(yàn)，從源頭防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

53、投資項(xiàng)目管理體制的改革與發(fā)展（之十一）社會(huì)穩(wěn) 定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一一建立一個(gè)什么樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范 體系？（四） 《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》頒布實(shí)施以 來，在國(guó)家發(fā)改委尚未出臺(tái)有關(guān)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)大綱， 缺乏有關(guān)工作規(guī)范的情況下， 有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員除了對(duì)該辦法內(nèi)容的理解存在較多疑惑 外，更多的問題集中在具體的操作層面，如社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的取費(fèi)及其標(biāo)準(zhǔn)、工作 流程、評(píng)估內(nèi)容及其重點(diǎn)、評(píng)估報(bào)告（篇章）的結(jié)構(gòu)等。這些問題來自在項(xiàng)目單位、 地方政府、咨詢公司等具體從事投資項(xiàng)目管理、分析評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)和一線人員，帶有較 強(qiáng)的普遍性。本期文章，將對(duì)這

54、些問題進(jìn)行分析。 一、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有政策規(guī)定，但可以協(xié)商確定 取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是什么？按照哪一個(gè)具體的政策規(guī)定確定相關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)？是項(xiàng)目單位、 咨 詢機(jī)構(gòu)甚至包括地方政府或其有關(guān)部門在重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 工作推進(jìn)過程中普遍關(guān)心的一個(gè)問題?；卮疬@一問題，需要從兩個(gè)方面來展開。一是 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的基本定位，二是現(xiàn)行投資項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)的政策規(guī) 按照“暫行辦法”第三條的規(guī)定，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目可行性研究報(bào) 告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的重要內(nèi)容并設(shè)獨(dú)立篇章”， 表明社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作仍然是項(xiàng) 目前期論證中的一個(gè)有機(jī)組成部分，因此，相關(guān)的評(píng)估工作取費(fèi)，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)政

55、策 規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來確定。 1999年，為了規(guī)范、統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，原國(guó)家計(jì)委頒布了《國(guó) 家計(jì)委關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定的通知》 （計(jì)價(jià)格[1999] 1283 號(hào)），對(duì)建設(shè)項(xiàng)目前期工作的咨詢收費(fèi)，包括建設(shè)項(xiàng)目專題研究、編制和評(píng)估項(xiàng)目建 議書或者可行性研究報(bào)告以及其他與建設(shè)項(xiàng)目前期工作有關(guān)的咨詢服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行了 明確規(guī)定。至今，該通知仍然有效，還是投資項(xiàng)目前期論證工作取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策依據(jù)。 因此，重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的取費(fèi)， 應(yīng)當(dāng)按照此政策的規(guī)定 執(zhí)行。 但是，該通知畢竟是十余年前出臺(tái)的政策，這么多年以來，不但價(jià)格水平已經(jīng)發(fā)生了

56、極大的變化，而且，更加重要的是投資項(xiàng)目的管理、評(píng)價(jià)要求隨著投資體制的改革， 也已經(jīng)發(fā)生了很大變化。投資項(xiàng)目分析論證的范圍、內(nèi)容、深度、難度等都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn) 超過十余年前的水平，繼續(xù)直接套用該通知的具體標(biāo)準(zhǔn)，無疑是不符合實(shí)際情況的。 那么，既要按照政策規(guī)定收費(fèi)， 又要符合當(dāng)前的實(shí)際情況， 怎么辦呢？提醒讀者注意， 該通知在確定咨詢收費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，為投資項(xiàng)目前期論證工作收費(fèi)預(yù)留了一個(gè) “活口”，即第八條規(guī)定，”工程咨詢收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由工程咨 詢機(jī)構(gòu)與委托方根據(jù)本規(guī)定的指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商確定”。 在此規(guī)定下，目前的重大 固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作收費(fèi)，根據(jù)項(xiàng)

57、目的基本情況、影響范圍、工 作難度等可預(yù)測(cè)的因素，委托與受委托雙方可以通過協(xié)商來確定。 在取費(fèi)方式上，是將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的取費(fèi)與可行性研究報(bào)告、 項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的取 費(fèi)合并，一次性收取，還是與后者分開，單獨(dú)收??？答案是視具體情況而定。如果社 會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作較為復(fù)雜，不確定性較強(qiáng)，宜單獨(dú)收取。如果社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 工作相對(duì)簡(jiǎn)單，工作量不大，可合并收取。但是，不論是哪一種方式，在確定費(fèi)用時(shí)， 都要注意，受相關(guān)利益群體行為多樣化、社會(huì)因素復(fù)雜化、風(fēng)險(xiǎn)不確定等因素影響， 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作量是難以確定的，所需費(fèi)用同樣難以固定，適當(dāng)?shù)摹皽?zhǔn)備 金”或“預(yù)備費(fèi)”是有必要的。 二、3

58、個(gè)責(zé)任主體前后銜接，各走各的工作流程 按照“暫行辦法”的規(guī)定， 重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估共涉及到 3個(gè)責(zé) 任主體：項(xiàng)目單位、地方政府或其有關(guān)部門、國(guó)家發(fā)改委。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作 中，3個(gè)責(zé)任主體各自有各自的責(zé)任，相關(guān)的工作前后銜接，各走各的工作流程。 首先，項(xiàng)目單位要按照“暫行辦法”的要求，在重大項(xiàng)目前期工作中，對(duì)項(xiàng)目可能引 發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)。在這一階段，項(xiàng)目單位僅從自身的角度出 發(fā)，在項(xiàng)目建設(shè)所需相關(guān)投入已經(jīng)具備的情況下， 對(duì)項(xiàng)目影響范圍內(nèi)可能存在的社會(huì) 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析論證， 判斷項(xiàng)目建設(shè)是否具備必要的外部環(huán)境和條件， 是否面臨社 會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

59、。在整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，項(xiàng)目單位完成的調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)，是第 一步工作，不僅是項(xiàng)目單位自身對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的判斷， 也是后續(xù)地方政府或其有關(guān)部門、 國(guó)家發(fā)改委分析判斷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。 需要注意的是，無論項(xiàng)目單位自己進(jìn)行還 是委托工程咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估， 評(píng)估的結(jié)論僅僅代表項(xiàng)目單位自身的意 見，是有天然的缺陷的一一受制于追求自身發(fā)展和獲取自我利益， 項(xiàng)目單位完成的評(píng) 估結(jié)論不可避免地帶有特定的傾向性， 而且往往帶有單向性的思維以及偏重于微觀分 析的特點(diǎn)，難以對(duì)宏觀、全局以及項(xiàng)目與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系做出準(zhǔn)確的分析。項(xiàng)目 單位的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告（篇章）完成后，與項(xiàng)目

60、可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào) 告同時(shí)向地方政府投資主管部門遞交，中報(bào)。 其次，在項(xiàng)目單位完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告（篇章）基礎(chǔ)上，地方政府或其有關(guān) 部門根據(jù)“暫行辦法”的規(guī)定， 需指定一個(gè)“評(píng)估主體”對(duì)由項(xiàng)目單位完成的社會(huì)穩(wěn) 定風(fēng)險(xiǎn)分析（結(jié)論）進(jìn)行評(píng)估論證。由地方政府主導(dǎo)完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證， 與項(xiàng)目單位完成的分析評(píng)價(jià)不同， 是站在履行政府公共管理職責(zé)、 維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定、 推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的角度， 對(duì)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng) 險(xiǎn)及其后果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。一方面，要從地方發(fā)展需要的大局出發(fā)，綜合考慮項(xiàng)目與 當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的相互適應(yīng)狀況，決定項(xiàng)目的取舍，另一方面

61、，要從履行投資項(xiàng)目管理的職 能出發(fā)，完成對(duì)項(xiàng)目的外部性管理和控制，包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理和控制。在一階段的 工作，是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作流程的中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用。地方政府或 其有關(guān)部門指定的評(píng)估主體，需在項(xiàng)目單位遞交的評(píng)估報(bào)告（篇章）基礎(chǔ)上，展開獨(dú) 立的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、 評(píng)價(jià)，是對(duì)項(xiàng)目單位完成的相關(guān)報(bào)告 （篇章）的再分析論證, 取得的結(jié)論，是地方政府同意項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)與否的依據(jù)。 如果地方政府完成的評(píng)估報(bào) 告（篇章）結(jié)論認(rèn)定項(xiàng)目引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是可控的，按照審批、核準(zhǔn)管理制度的 要求，由地方政府投資主管部門向國(guó)家發(fā)改委遞交、上報(bào)項(xiàng)目申報(bào)材料。 第三，在地方政府出具意見的基礎(chǔ)上

62、， 項(xiàng)目申報(bào)材料由國(guó)家發(fā)改委進(jìn)行或核報(bào)國(guó)務(wù)院 進(jìn)行審批、核準(zhǔn)管理。管理過程中，如果有必要，國(guó)家發(fā)改委可以委托相關(guān)的工程咨 詢機(jī)構(gòu)在咨詢?cè)u(píng)估中對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行再次的評(píng)估論證。咨詢?cè)u(píng)估過程中， 項(xiàng)目單位完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告（篇章）、地方政府完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 報(bào)告，均是評(píng)估論證的基礎(chǔ)。 但是，受委托的工程咨詢機(jī)構(gòu)， 必須站在國(guó)家宏觀調(diào)控、 宏觀管理的角度，對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估論證，對(duì)國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)。 3個(gè)主體，各有各的工作流程，彼此相互獨(dú)立，但相互之間又有銜接一一項(xiàng)目單位從 自身利益出發(fā)完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告 （篇章）構(gòu)成地方政府從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展角度

63、完成的評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)， 地方政府完成的評(píng)估報(bào)告構(gòu)成了國(guó)家發(fā)改委從宏觀角 度再次評(píng)估論證的基礎(chǔ)。 這樣一個(gè)工作流程中， 每一個(gè)責(zé)任主體都是從自身角度出發(fā) 分析、評(píng)價(jià)、論證同一個(gè)項(xiàng)目及其可能引發(fā)、 面臨的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)， 工作的對(duì)象相同, 但判斷標(biāo)準(zhǔn)不同。 三、3個(gè)主體完成的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容各有側(cè)重，互為補(bǔ)充 雖然一切具體的要求都應(yīng)當(dāng)?shù)却龂?guó)家發(fā)改委頒布社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)大綱后才 能確定，但對(duì)于目前就必須上報(bào)有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告、 評(píng)估報(bào)告的項(xiàng)目單位和 地方政府而言，有一點(diǎn)是可以確定的，即站在不同的位置和立場(chǎng)上，基于不同的利益 訴求和出發(fā)點(diǎn)，各自承擔(dān)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告、評(píng)估報(bào)告的內(nèi)

64、容是有差別的，各 有各的側(cè)重點(diǎn)。 按照“暫行辦法”的要求, 項(xiàng)目單位完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告, 其內(nèi)容主要包括 “風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施，提出采 取相關(guān)措施后的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議”。 地方政府或其有關(guān)部門指定的評(píng)估主體完 成的評(píng)估報(bào)告，其內(nèi)容主要包括“項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的合法性、 合理性、可行性、可控性， 可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，各方面意見及其采納情況，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論和對(duì)策建議，風(fēng) 險(xiǎn)防范和化解措施以及應(yīng)急處置預(yù)案等”。而國(guó)家發(fā)改委委托咨詢?cè)u(píng)估的相關(guān)內(nèi)容， 在“暫行辦法”中沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。 從這些可見的規(guī)定看，相關(guān)的內(nèi)容要求較為簡(jiǎn)

65、略，未提出詳細(xì)的要求。那么，如何確 定項(xiàng)目單位和地方政府承擔(dān)的報(bào)告的內(nèi)容和重點(diǎn)呢？從項(xiàng)目單位角度， 在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng) 險(xiǎn)分析報(bào)告（篇章）中，最主要的任務(wù)是分析、 建立項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之間的相互影響、 相互作用的邏輯關(guān)系，主要分析的內(nèi)容包括：（ 1）項(xiàng)目的影響范圍及其基本狀況， 包括行政區(qū)域和自然區(qū)域；（2）項(xiàng)目影響范圍內(nèi)，受項(xiàng)目影響的人及其受到的項(xiàng)目 影響；（3）受影響的人口對(duì)項(xiàng)目的反應(yīng)以及可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；（ 4）項(xiàng)目單位針對(duì)受 影響人口反應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施；（5）采取相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施后，人們的反應(yīng)變化及風(fēng)險(xiǎn)發(fā) 生的可能性和影響程度的變化；（6）風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。通過這 6個(gè)方面的分析，項(xiàng)目單位 站

66、在自身的立場(chǎng)上，對(duì)項(xiàng)目可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。 項(xiàng)目單位在分析過程中，需要注意以下幾個(gè)方面：第一，一定要建立項(xiàng)目與受影響人 口反應(yīng)之間的因果關(guān)系， 以確認(rèn)人們的反應(yīng)確實(shí)是因項(xiàng)目而起而且針對(duì)項(xiàng)目而來； 第 二，一定要仔細(xì)區(qū)分哪一種或者哪一些因素引發(fā)人們的反應(yīng)，包括經(jīng)濟(jì)因素、環(huán)境因 素、社會(huì)因素等，如項(xiàng)目導(dǎo)致收入減少和就業(yè)減少，項(xiàng)目破壞環(huán)境引發(fā)人們對(duì)生存和 發(fā)展條件以及健康的憂慮，項(xiàng)目破壞人們的宗教、文化、習(xí)俗、習(xí)慣等；第三，一定 要詳細(xì)分析人們的反應(yīng)強(qiáng)度有多大并且會(huì)導(dǎo)致什么樣的結(jié)果， 即確定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能 性和程度；第四，一定要制定合理、可能的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制措施來降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可 能性或者風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度， 而合理、可能的措施取決于項(xiàng)目單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力以及應(yīng) 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所付出的成本；第五，一定要在制定風(fēng)險(xiǎn)防范和控制措施后，對(duì)相關(guān)措施實(shí)施 后的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并再次重復(fù)社會(huì)調(diào)查、分析風(fēng)險(xiǎn)因素、判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性和風(fēng) 險(xiǎn)強(qiáng)度，最終確定采取相關(guān)措施后的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度。 地方政府或其有關(guān)部門在對(duì)項(xiàng)目單位完成的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告進(jìn)行評(píng)估的過程 中，主要工作是“評(píng)估”，即